Jan Zeman: K návrhu zásad zákona o výstavbě dopravní infrastruktury
Situaci má dále zhoršit tzv. zákon o povolování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury, jehož zásady byly poskytnuty k připomínkování. Pokud jde o vodní a energetickou infrastrukturu, zde se má převzít stávající zákon, resp. výrazná změna zákona se zde nepředpokládá. Energetickou infrastrukturu přitom považujeme za málo konfliktní, resp. zde větší konflikty při troše dobré vůle nehrozí.
Možný optimální proces povolování staveb
Předně je třeba říci, jak by měla vypadat přijatelná procedura přípravy a povolování staveb dopravní (a další) technické infrastruktury. Asi takto:
0) Strategie regionálního rozvoje a koncept Politiky územního rozvoje ČR, tedy jakéhosi územního plánu celého státního území,
1) Vymezení cílů, například vybudování vysokorychlostní tratě (VRT) Praha – Brno,
2) Posuzování vlivů na životní prostředí koncepce (SEA), tj. posouzení vlivů na životní prostředí celé koncepce a pak EIA každého projektu, tj. i výstavby VRT Praha – Brno,
3) Žádost o územní rozhodnutí a územní řízení k jeho získání,
4) Získání pozemků potřebných k realizaci stavby,
5) Žádost o stavební povolení a stavební řízení k jeho získání,
6) Výběr dodavatele stavby v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek,
7) Uzavření smlouvy s vybraným dodavatelem,
8) Realizace stavby s důslednou kontrolou investorského a stavebního dozoru,
9) Kolaudace stavby a uvedení stavby do zkušebního provozu,
10) Uvedení stavby do trvalého provozu.
0) Strategie regionálního rozvoje a koncept Politiky územního rozvoje ČR, tedy jakéhosi územního plánu celého státního území
Zásadní problém je, že všechny strategie regionálního rozvoje ČR Ministerstva pro místní rozvoj (MMR) jsou strategiemi sloužícími bezohledné výstavbě a devastaci územních vztahů, které se skutečně efektivním a dlouhodobě udržitelným rozvojem ČR a jejich regiónů nesouvisí. Zjevně nesmyslná je uplatňovaná zásada o osách rozvoje při dálnicích, resp. teze, že rozvoj vzniká při dálnicích. Tudíž, rozvíjíme virtuálně regiony kolem dálnic (nejednou bez úspěchu – viz pás kolem nejstarší dálnice D 1 mezi Mirošovicemi a Jihlavou), a ostatní může tzv. chcípnout. Že rozvoj znamená často jen velká distribuční centra nadnárodních firem formou velkých ošklivých krabic s nízkou přidanou hodnotou, zato s vysokými externalitami, se rovněž neuvádí. Podobně Politika územního rozvoje ČR MMR je mechanickým promítnutím hlavních dopravních záměrů ČR do území „hlava nehlava“. Ochrana životního prostředí, veřejného zdraví ad. jsou jen na papíře, přednost má vždy investiční záměr, nezávisle na jeho potřebnosti a efektivnosti. Od těchto hrubě vadných dokumentů se odvíjí mnohé vážné problémy výstavby technické, zejména dopravní infrastruktury, včetně četných střetů s ochranou přírody, krajiny, životního prostředí i lidského zdraví v sídlech. V případě dopravních staveb jde o tzv. dopravní koridory o určité šířce, vesměs jedno variantní.
1) Vymezení cílů, například vybudování vysokorychlostní tratě (VRT) Praha – Brno
Vymezení cíle by mělo být jasné. Nutné je zdůraznit jedno: cíl musí být komplexní, tj. v daném ilustrativním případě celá VRT z Prahy do Brna včetně jejího napojení na konvenční železniční síť v Praze i v Brně a včetně propojek stavěné VRT na konvenční železniční síť. Nekomplexnost, resp. neúplnost vymezení cíle zvětšuje následné konflikty mezi různými zájmy i větší či menší ztráty z nekomplexnosti.
Dále by mělo být řešení předloženo ve variantách. Pokud je projekt předložen jen v jedné variantě, není příliš co řešit, záměr nelze porovnat co do dopadů s přijatelnými alternativami. Odmítnutí projektu je reálně nepřípustné a proces se tudíž redukuje na protlačení projektu a potlačení jeho kritiky, ať už z té či oné strany, ať už je oprávněná plně, částečně, nebo vůbec. SEA se tak stává formální. Podobně EIA u menších dopravních projektů. Nemá být řečeno, že se nebojuje o některá kompenzační opatření, ale hlavní negativní dopady na životní prostředí ad. v zásadě určuje druh příslušné komunikace a její umístění v území.
2) Posuzování vlivů na životní prostředí koncepce (SEA), tj. posouzení vlivů na životní prostředí celé koncepce a pak EIA každého projektu, tj. i výstavby VRT Praha – Brno
Povinnost provést SEA každé koncepce a EIA projektu byla v ČR uzákoněna již v roce 1992, v praxi se ale vesměs nekoná. Obvykle se uplatňuje tzv. salámová metoda, na místo posouzení vlivů celého projektu se provádí EIA jen jeho dílčích částí, aby těch negativ nebylo tolik, a aby bylo možno faktem postavení méně konfliktních částí příslušné dopravní infrastruktury si vynucovat povolení výstavby i částí silně konfliktních, fakticky nepřípustných. Konce bývají tristní, dálnice D 8 je jen špičkou ledovce. Navíc i ty EIA projektů dálnic trpí velkými vadami: vesměs se posuzuje jen vlastní komunikace, ale už se neposuzuje dopad na okolní silniční síť a životní prostředí, veřejné zdraví ad. kolem navazujících silnic. Jedněm se uleví, druhým se tvrdě přitíží a obojí se vydá za tzv. prosperitu.
Samostatnou kapitolou jsou EIA projektů vodní dopravní infrastruktury, kdy investor, Ředitelství vodních cest, dlouhodobě ignoruje silné negativní dopady „zlepšování plavebních podmínek“ na životní prostředí a předstírá, že se tak životní prostředí zlepší. Odmítáním alternativ ohrožuje samu existenci nákladní říční dopravy v ČR.
3) Žádost o územní rozhodnutí a územní řízení k jeho získání
Žádost o územní rozhodnutí pro příslušnou stavbu dopravní infrastruktury a jeho získání je klíčová z hlediska základních parametrů předpokládané infrastruktury a jejího dopadu na životní prostředí, veřejné zdraví a další veřejné zájmy. Její časté hrubé podceňování s tím, že když je to v souladu s (často hrubě vadnou) státní koncepcí, tak nám to musí povolit, je zdrojem mnoha problémů při přípravě staveb dopravní infrastruktury. Žádost o územní rozhodnutí by měla respektovat omezení, vzešlá z procesu SEA nebo EIA.
4) Získání pozemků potřebných k realizaci stavby
Nabytí účinnosti územního rozhodnutí je současně legitimací pro případné vyvlastnění pozemků, potřebných k výstavbě příslušné technické infrastruktury. Pokud investor neovládá všechny pozemky potřebné pro zamýšlenou stavbu, má dvě možnosti: získat souhlas vlastníků příslušných pozemků s realizací příslušné stavby (fakticky věcné břemeno) nebo příslušné pozemky vyvlastnit. V případě záměru stavět dopravní infrastrukturu je vysoce nepravděpodobné, že by vlastník pozemku s její výstavbou na svém pozemku souhlasil, takže je nutné příslušné pozemky od něj odkoupit a pokud není možná dohoda o odkoupení, příslušné pozemky vyvlastnit. Zásadním problémem je, že zákon o vyvlastnění je v ČR mimořádně špatný, stimuluje vyděračství ze strany vlastníků příslušných pozemků a umožňuje vyvlastňování neúměrně natahovat. Pokud ale bude dominovat liberálně ekonomický přístup, že vyvlastnění ve veřejném zájmu za náhradu je téměř zločin hodný někdejšího socialismu, sotva se na takové praxi něco změní. Získání potřebných pozemků je jednou z podmínek pro možnost úspěšně žádat o stavební povolení. V opačném případě je stavební úřad povinen žádost o stavební povolení zamítnout.
5) Žádost o stavební povolení a stavební řízení k jeho získání
Žádost o stavební povolení řeší konkrétní způsob výstavby – použité materiály (měly by splňovat platné technické, bezpečnostní, hygienické, ekologické ad. normy), použité technologie výstavby ad.
Bez znalosti trasy zamýšlené stavby dopravní infrastruktury je mimořádně riskantní vypracovávat projekt stavby a předkládat ho s žádostí o příslušné stavební povolení. I menší posun stopy příslušné komunikace ho může přinejmenším z části znehodnotit. Snaha Ministerstev pro místní rozvoj, Dopravy (MD), průmyslu a obchodu (MPO) a dalších reprezentantů investorů o spojení procesů EIA, územního a stavebního řízení, je snahou dále komplikovat povolovací řízení a zvyšovat ztráty z veřejných rozpočtů. Je hloupé vypracovávat žádost o územní rozhodnutí, když nevíme, zda podle SEA a EIA je daná dopravní stavba v daném území vůbec přípustná. Podobně je hloupé vypracovávat žádost o stavební povolení, když nevíme, zda v navržené trase bude stavba povolena. Takové velké spojené integrované povolení se také u soudu mnohem snadněji odstřelí než výše uvedená tři správní rozhodnutí samostatná.
6) Výběr dodavatele stavby v souladu se zákonem o zadávání veřejných zakázek
Platné stavební povolení je kromě jiného legitimací k výběru dodavatele stavby. Pro veřejné subjekty je zásadní problém nedokonalost zákona o zadávání veřejných zakázek. Ten z roku 2006 se mnohokrát měnil, vedl k výběru dodavatele na základě nejnižší nabídnuté ceny, často i za cenu ohrožení kvalitního provedení příslušné stavby. Důsledkem je buď nekvalita díla, nebo dodatky smlouvy s navýšením ceny, často opakované, což zpochybňuje výsledek soutěže o dodavatele a původní nabídkovou cenu. Tím, spíš, když přijatelný limit pro vícenáklady 20 % vysoutěžené hodnoty stavby se zvýšil nejprve na 30 % a posléze na 50 %. To je přímo výzva k rozsáhlým podvodům v takzvaném veřejném zájmu, jak jinak.
7) Uzavření smlouvy s vybraným dodavatelem
K preferenci minimální nabídnuté ceny realizace přispívá i častá účelová skandalizace zadavatelů, zejména příslušných zastupitelů nebo radních obcí, měst a krajů. Radní pak volí řešení, které sice často není efektivní, ale není napadnutelné, protože cena stavby byla řádně vysoutěžena. Nový zákon o zadávání veřejných zakázek z roku 2016 se teprve zabíhá.
8) Realizace stavby s důslednou kontrolou investorského a stavebního dozoru
Realizaci stavby provádí odborná stavební firma pod dozorem investora nebo osoby investorem pověřené. Snaha o úspory za každou cenu nebo o co nejrychlejší postavení příslušné dopravní stavby může vést k nekvalitě a k citelným problémům při užívání stavby, viz propadání se některých dálnic ad.
9) Kolaudace stavby a uvedení stavby do zkušebního provozu
Pro kolaudaci stavby a její uvedení do zkušebního provozu platí totéž co pro realizaci stavby.
10) Uvedení stavby do trvalého provozu
Pro uvedení stavby do trvalého provozu platí totéž co pro ad 8) a ad 9).
Návrh zásad zákona o povolování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury
V pracovním návrhu zásad zákona o povolování staveb dopravní, vodní a energetické infrastruktury (dál návrh zásad) nacházíme mnoho problematických míst. Deklarovaným cílem je zjednodušit, zrychlit a zlevnit povolování staveb dopravní infrastruktury a zachovat přitom účast veřejnosti, která byla poslední novelou stavebního zákona zásadně omezena a má být návrhem zásad reálně omezena ještě více.
Návrh zásad předně předpokládá, že co stát nebo kraj navrhne jako dopravní prioritu, je svaté a účast veřejnosti je jen nutná formalita, požadovaná po České republice Evropskou unií. Pravda, asi 90- letý spor o polohu ústředního osobního železničního nádraží v Brně tím vyřešen nebude, ale těch sporů typu brněnského nádraží naštěstí není mnoho. Mnohem horší je skutečnost, že některé stavby dopravní infrastruktury nemají objektivně uznatelné dopravní odůvodnění buď vůbec, nebo v navržené a prosazované trase vzhledem k možným alternativám a že další stavby dopravní infrastruktury jsou navrhované v neúnosně konfliktní trase při ignoraci šetrnějších alternativ. Takové zásadní problémy si ale autoři návrhu zásad nepřipouští. Návrh zásad řeší jedinou otázku, jak učinit schvalování staveb dopravní infrastruktury co nejformálnější, co nejrychlejší a co nejlevnější, nezávisle na oprávněnosti dopravní stavby a kvality jejího projektu. To je naprosto špatné. To v krajním případě může skončit absurdistánem dálnice D 8 na velkých sesuvných územích Českého středohoří, které navíc byly až do onoho velkého sesuvu počátkem června 2013 okázale ignorovány ve všech dokumentech a povolení včetně vlastní výstavby dálnice.
Předkladatelé návrhu zásad mají jistě pravdu, že stávající systém povolování staveb dopravní infrastruktury je komplikovaný a tím i zdlouhavý, drahý, neflexibilní a v úhrnu neefektivní. Že by ale stát neměl prosazovat kontroverzní a někdy i nepotřebné dopravní stavby, si nepřipouští. Cílem je zjevně vyřadit kritiky, v prvé řadě z řad nevládních ekologických organizací, ze hry. Prý zdržují, škodí (a podle některých jde o ekoteroristy).
Prodražení dálničních staveb v ČR asi o 300 mld. Kč (v úhrnu včetně prodražení obsažené v některých pochybných, dosud nerealizovaných prioritách) zřejmě nestojí za řeč, a pokud ano, jsou vinni jen různí kverulanté, nikoliv nekompetentní kapitáni české dopravy a jimi řízených investorských organizací.
Pokud jde o tzv. neflexibilitu, míní se tím obtížná reakce na přiznané chyby projektu. Zřejmě zde platí onen verš Karla Havlíčka Borovského: „Protože mu kráva nedojí, jde hned k pánu Bohu!“ Že je často problém v předkládání nekvalitních projektů, klasicky u dálnic, které se mají projednat jen formálně a pokud možno rychle schválit, si nepřipouští.
Návrh zásad usiluje o „zavedení institutu tzv. jednotného povolovacího řízení“ pro vybrané liniové dopravní stavby. Snaha sloučit EIA, územní a stavební řízení, je ale šílená. Jak už bylo uvedeno, těžké je vypracovávat předběžný projekt stavby (pro žádost o územní rozhodnutí), když SEA nebo EIA nestanovila, zda je daná stavba v daném koridoru vůbec přípustná a pokud ano, s jakými omezeními. Podobně těžké je žádat o stavební povolení, pokud nemáme platné územní rozhodnutí, které stanovuje jednoznačně trasu příslušné stavby dopravní infrastruktury. Soukromý investor by takový postup jistě odmítl, protože by se mu nejspíš značně prodloužil a prodražil. Státní investor podle autorů návrhu zásad může ale pod heslem zjednodušení zřejmě plýtvat penězi daňových poplatníků co hrdlo ráčí a na ještě větším zpožďování staveb prý také nezáleží, byť je veřejnosti nalháván opak.
Požadavek jednotného dopravního koridoru pro příslušnou stavbu dopravní infrastruktury by měl být samozřejmostí. Autoři tvrdí, že není. To je ale otřesné vysvědčení o dlouhodobě špatné práci MMR a MD. Dodávám ale, že onen dopravní koridor musí v alternativách územního plánu projít procesem SEA a mít stanoveny podmínky platnosti, které nesmí být v dalším porušeny. Dále z něho musí vyplynout zavedení územní ochrany vítězné sledované trasy, a to bez výjimek. Také musí podléhat možnosti soudního přezkumu. Podávání žádostí o soudní přezkum musí být časově omezeno.
Návrh zásad pláče nad množstvím závazných stanovisek příslušných gesčních orgánů státní správy a samosprávy, které hájí různé veřejné zájmy a přitom si nejednou odporují. Mám za to, že rozporuplnost některých stanovisek příslušných gesčních orgánů je přirozená. Odrazit by se měla jak v rámci SEA, resp. EIA, tak v rámci územního řízení, tak v rámci stavebního řízení. Snaha autorů návrhu zákona je srovnat do latě (potřeb výstavby příslušné dopravní infrastruktury) popírá jejich význam a smysl.
Autoři návrhu zásad odmítají závazné stanovisko jako základní výstup z procesů SEA a EIA. To je naprosto nepřijatelné. Jako sláma z bot z toho čouhá vyřadit ochranu životního prostředí a dalších veřejných zájmů ze spolurozhodování o připravovaných dopravních stavbách.
Snaha vyšachovat veřejnost ze spoluúčasti na povolování staveb
Stávající procedury povolování velkých staveb znají několik možností vstupu dotčené veřejnosti do procesu povolování a soudního přezkumu. Jde o soudní přezkum zákonnosti SEA a EIA, jde o soudní přezkum zákonnosti přijatého územního rozhodnutí a o soudní přezkum zákonnosti stavebního povolení. Snaha tyto možnosti omezit je zjevně špatná.
Otázkou je, zda je nutný složitý systém odvolání, tj. nejprve k odvětvově příslušnému ministerstvu (tzv. rozklad) a v případě neúspěchu ještě možnost podat soudní žalobu ke krajskému soudu a v případě neúspěchu příslušné žaloby možnost požádat o tzv. dovolání, byť napadané rozhodnutí se stává účinným. Námět, že by mohla být možnost odvolání omezena jen na soudní žalobu ke krajskému soudu, a tím zjednodušeno a zrychleno povolování dopravních staveb, je na místě.
Návrh zásad chce zavést ochranu práv investora. Předložený návrh je zjevně nepřijatelný. Zásada, že investor může prakticky vše a snad i žalovat oponenty o náhrady údajně či skutečně způsobených škod nesouhlasících, je nepřijatelná. Možnost posílit ochranu práv investora vidím v jediné věci, dát mu právo žalovat příslušný orgán státní správy, samosprávy či soud pro nečinnost. Častá praxe, že rozklad nebo soudní žaloba leží na příslušném orgánu dva tři roky, aniž by se projednávala, a povolování stavby se tak protahuje, je nepřijatelná. Vyžádá si ale určité personální posílení krajských soudů.
Návrh zásad chce zavést povinnost orgánů rozkladu a soudu se vypořádat se všemi vznesenými námitkami. Lze jen souhlasit, že je neúnosná praxe některých odvolacích orgánů a soudů, že zruší schválené stanovisko, rozhodnutí či povolení z jednoho důvodu, často formálního či procedurálního pochybení, a jiná, zejména věcná pochybení pomine, načež se stanou důvodem dalšího rozkladu či soudní žaloby, nebo učiní situaci bezvýchodnou na dlouhá léta. Je jistě otřesné, jestli taková elementární zásada v ČR téměř 28 let po převratu v roce 1989 neplatí.
Otázka je, v jakém rozsahu tolerovat riziko, kdy se ve vazbě na platné povolení postupuje dál v přípravě příslušné investice i v situaci, kdy u soudu bylo napadeno kasační stížností. Kasační stížností napadené povolení je jistě právně platné. Je tu ale riziko, že bude soudem zrušeno. Zatímco v případě pokračování přípravy stavby může jít o přijatelné riziko, v případě realizace stavby jde o riziko nepřijatelné. Stávající praxe, kdy se pokračuje v realizaci stavby, která ztratila platné územní rozhodnutí, je skandální. Mám za to, že by mělo ze zákona platit, že pokud soud zruší platné územní rozhodnutí, zruší současně i navazující platné stavební povolení, případně další navazující povolení dle zvláštních předpisů.
Ožehavý problém vyvlastňování ve veřejném zájmu
Katastrofální je v ČR úprava procesu vyvlastnění ve veřejném zájmu. Problémy lze shrnout do několika bodů:
• Právo vyvlastnit – titulem může být jedině příslušné platné územní rozhodnutí pro stavbu ve veřejném zájmu.
• Lhůta pro vyjednávání – pro zjevný konflikt zájmů jde o těžko řešitelný problém.
• Výše náhrady. Mám za to, že výše náhrady by měla odpovídat úřední ceně příslušné nemovitosti ke dni, kdy se stalo účinným příslušné územní rozhodnutí. Četné změny ve výši náhrady v prvé řadě stimulují spekulativní chování vlastníků nemovitostí. Dovedu si představit také model „úřední cena vyvlastňované nemovitosti + 10 %“ jako pojistka pro případ podhodnocení, zohlednění zvláštního vztahu vlastníka k příslušné nemovitosti apod. V případě podání soudních žalob na nízkou náhradu za vyvlastňovanou nemovitost by měl příslušný soud pouze zkoumat, zda výkupní cena odhadované nemovitosti odpovídá její úřední ceně v době nabití účinnosti územního rozhodnutí (+ 10 %). Jsem si vědom, že v ČR jde o značně choulostivou otázku.
V návrhu zásad řešená otázka, zda lze vyvlastnit nemovitost bez stanovení výše náhrady a tu následně určit v občansko-právním sporu, mi připadá nepřípustná a schizofrenní. Jejím základem je přehnané uplatňování ekonomického liberalismu. Problém je i ve skutečnosti, že vstupem v platnost příslušného územního rozhodnutí pro dopravní stavbu se mohou změnit i ceny okolních nemovitostí nahoru i dolu.
V ČR od 1. 1. 1992 platí perverzní zásada práva, že tzv. objektivní škody, tj. škody způsobené řádným provozováním povolených technologií, nese poškozený, nikoliv původce. Tato perverzní zásada je zdrojem množství konfliktů. V tomto směru popírá základní občanská práva a spravedlnost. Náprava ale nehrozí, přinejmenším od té doby, co část ekologů na místo náhrad tzv. ekonomické části objektivních škod ekologických i neekologických začala prosazovat náhrady tzv. ekologické újmy na ekosystémech, což je jen jedna skupina uvedených objektivních škod. Přes vládnoucí technokracii je požadavek na nahrazení zásady „objektivní škody nese poškozený“ zásadou „objektivní škody je povinen hradit původce“ velmi těžko prosaditelné.
Otázkou je také, jak naložit s tzv. formálními a procedurálními chybami. Mají být důvodem zrušení stanoviska SEA a EIA, územního rozhodnutí a stavebního povolení nebo ne? Odpověď není jednoduchá. Pokud jde o zjevné formální a procedurální chyby, zde by příslušné orgány asi měli spolupracovat a průběžně je odstraňovat, aniž by příslušná napadená rozhodnutí rušily. Otázkou ale je, jak rozlišit nepodstatné formální a procedurální chyby a jak zajistit nezneužívání této možnosti. Ne vždy jde o chybu typu zjevného překlepu.
Uváděné ekonomické ztráty ze zpožďování dopravních staveb vycházejí ze zjevně nereálných úředních metodik hodnocení jejich efektivnosti. Například se neuvažují ztráty konkurenčních dopravních oborů, které vzniknou přetažením části přepravních toků na příslušnou budovanou či modernizovanou dopravní infrastrukturu. Nemá být ale řečeno, že ke ztrátám ze zpožďování staveb dopravní infrastruktury nedochází, a to i v případě, že se realizace té či oné stavby jen odsouvá v čase. Zejména u staveb silnic je problémem i skutečnost, že se tím odsouvají i nemalé externality těchto staveb, což se ale již neuvádí. Takže i toto je mnohem složitější, než líčí autoři návrhu zásad. Ale co bychom chtěli. I externí škody na životním prostředí a na veřejném zdraví zvyšují naši statistiku prosperity – hrubý domácí produkt.
Dále v návrhu zásad předkládané varianty a podvarianty variují na výše uvedených chybných zásadách. Zdá se, že to ochrana životního prostředí, veřejného zdraví a další veřejné zájmy budou mít v ČR i nadále velice těžké.
reklama
Jan Zeman: Veřejné slyšení v rámci SEA návrhu SETRA
Jan Zeman: Tak nám skončila 28. světová klimatická konference COP 28 v Dubaji
Jan Zeman: Podivná argumentace o stavbě dálnic v Česku