Svoboda, Kolínská: Analýza OECD ukazuje, že nový stavební zákon není klíčem k dostupnému bydlení

Stavba komplexu bytových domů na bývalé zemědělské půdě, Praha - Vinoř.

Licence | Některá práva vyhrazena

Foto | Martin Mach / Ekolist.cz

O zdlouhavosti stavebních řízení

V mediálním prostoru převládl názor, že stavební řízení jsou v ČR nepřiměřeně dlouhá a že je to způsobeno především platným stavebním zákonem. Na podporu toho se obvykle uvádějí dva důkazy. Jednak se odkazuje na ročenku Doing Business od Světové banky, v níž je sestaven žebříček států podle délky stavebního řízení od podání první žádosti do vydání konečného aktu, na jehož základě lze začít stavět. Podle ročenky z roku 2020 trvá v ČR povolovací řízení 246 dní, což ČR řadí na 157. místo z celkového počtu 190 států.

Údaje z ročenky Doing Business jsou zavádějící ze dvou důvodů. Délka stavebního řízení 246 dní v ročence nevyjadřuje skutečnou průměrnou délku stavebních řízení v ČR. Ale pouze sčítá (popřípadě započítává) zákonem stanovené nebo jen paušálně odhadnuté lhůty všech dílčích povolovacích správních řízení a postupů nutných k zahájení a následně kolaudaci stavby. Navíc: délka 246 dnů se netýká všech druhů staveb obecně. Ale je vypočítána pouze pro jeden vybraný typ stavby, který je ovšem velmi poměrně specifický, je umístěný do území s významným střetem zájmů, ale hlavně nemá vůbec žádnou souvislost s bytovou výstavbou: je vypočítána pro stavbu skladu na zemědělské půdě v Praze.

Údaje od Světové banky tak neposkytují reálný obraz toho, jaká je skutečná průměrná délka stavebních řízení v ČR, natož stavebních řízení na bytovou výstavbu. Pokud tedy v posledních letech politici a představitelé podnikatelských svazů nebo stavebních firem soustavně operovali údaji z této ročenky jako s důkazem pomalé bytové výstavby, pak buď nevěděli, o čem mluví, nebo úmyslně klamali veřejnost.

Nepřiměřená délka řízení u některých stavebních záměrů v ČR není způsobena primárně platným stavebním zákonem, ale faktickými příčinami (viz Dílčí analýzy od Arniky a Otevřené společnosti): tím, že stavebníci podávají nedostatečné žádosti, bez podkladů nebo řádné dokumentace, tím, že záměry navrhují v nepřiměřené podobě nebo v území s významnými střety veřejných nebo soukromých zájmů, tím, že arogantně prosazují „od stolu“ připravené projekty bez ochoty ke kompromisům na základě vyjednávání s dotčenými orgány, obcemi a veřejností, popřípadě tím, že stát neumí sehnat a udržet kvalitní úředníky, kteří by byli schopni vydat v přiměřených lhůtách precizní rozhodnutí, jež se nezhroutí při podání jednoho odvolání či správní žaloby. Pokud jde o zákonnou úpravu, naše úředníky přivádí k zoufalství spíše zběsilá frekvence nepromyšlených novelizací než vlastní text paragrafů, v němž se po nějaké době nakonec všichni naučí chodit.

Vláda ani Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR) nemají žádné ucelenější statistické údaje, které by ukazovaly, jaká je skutečná průměrná délka stavebních řízení v ČR. Nemají ani žádné ucelenější analýzy, z nichž by bylo patrné, jaké jsou konkrétní příčiny nepřiměřené délky stavebních řízení u některých záměrů či typů záměrů, natož jakou měrou jednotlivé příčiny způsobují celkovou délku stavebních řízení. Je tomu tak proto, že stát uvedené údaje systematicky neshromažďuje ani nezpracovává. Neexistuje tedy žádný relevantní doklad o tom, že by stavební řízení v ČR byla ve skutečnosti nějak nepřiměřeně dlouhá, natož že by to bylo způsobeno platnou zákonnou úpravou.

Ke zjednodušení úpravy stavebního řízení

Nový stavební zákon má urychlit stavební řízení tím, že jeho průběh podstatně zjednoduší. To je však pravda jen zčásti, neboť zamlčuje několik podstatných rizik. Vzhledem k tomu, že návrh předpokládá vybudování nové rozsáhlé soustavy státních stavebních úřadů, na které bude nutné převést úředníky, budovy, vybavení i spisy, v prvním roce po nabytí účinnosti zákona se stavební řízení v ČR výrazně zpomalí. Působení nového zákona se začne projevovat až se zpožděním 1-2 let a postupně, jak se budou úředníci v nových pozicích zapracovávat a jak se budou učit novou zákonnou úpravu.

Návrh zjednodušuje nebo slučuje většinu právních forem dílčích povolovacích aktů a procesů, čímž zřejmě – po překonání organizačního chaosu v prvním roce - urychlí stavební řízení na úrovni správních úřadů. Činí tak ale na úkor ochrany (a) zákonnosti, (b) práv vlastníků sousedních pozemků a staveb a (c) veřejných zájmů v oblasti životního prostředí, a to v tom směru, že některé nezákonnosti a střety zájmů formálně zakryje a jejich řešení odsune až na odvolací a hlavně soudní řízení. Především správní soudy pak budou pravomocná stavební povolení rušit častěji než dosud. A výsledná míra urychlení stavebních řízení tak bude podstatně nižší, než nám MMR tvrdí.

Výstavba nových bytových domů v Dolních Břežanech.

Licence | GNU Free Documentation License (Svobodná licence GNU pro dokumenty)

Foto | Aktron / Wikimedia Commons

Bude se rychleji stavět na zelené louce

Nový stavební zákon odebírá specializovaným dotčeným orgánům jejich dosavadní pravomoc vydávat při povolování staveb „závazná stanoviska“ k ochraně životního prostředí. Nově budou mít tuto působnost státní stavební úřady. Podle nové úpravy tak mají státní stavební úřady při povolování staveb samy rozhodovat o odnětí půdy ze zemědělského nebo lesního půdního fondu, o kácení dřevin, o zásazích do významných krajinných prvků, jako jsou lesy, vodní toky, rybníky či louky, o povolování výjimek ze zákazů stanovených na ochranu chráněných druhů rostlin, živočichů a památných stromů a dokonce i o posuzování vlivů na životní prostředí (EIA); jen v některých případech k tomu budou potřebovat (nezávazné) „vyjádření“ dosavadního specializovaného dotčeného orgánu. Kvůli tomu MŽP i MZe jako ústřední správní úřady na úsecích životního prostředí ztrácí pravomoc v odvolacích a přezkumných řízeních závazně přezkoumávat rozhodnutí stavebních úřadů z hlediska ochrany životního prostředí. Tyto otázky budou zcela samostatně posuzovat i přezkoumávat státní stavební úřady v čele s NSÚ. A lze se důvodně domnívat, že posuzování těchto otázek budou provádět spíše v zájmu výstavby a na úkor ochrany životního prostředí. V 70 letech 20. století evropské státy zřizovaly rezorty MŽP jako soustavy specializovaných správních orgánů pro oblast životního prostředí právě proto, že tehdejší obecné („integrované“) stavební i jiné úřady nebyly schopné v povolovacích řízeních dostatečně chránit zájmy životního prostředí. Nyní v ČR dochází k přesně opačnému procesu.

Tento model povede k tomu, že stavební úřady budou snáze povolovat nevhodné stavby na dosavadních přírodních plochách, jako je veřejná zeleň, orná půda, louka či les, a to v rozporu se zvláštními zákony, které tyto složky životního prostředí chrání. Obyvatelé tak mohou očekávat, že na volných zelených plochách v okolí jejich bydlišť se dříve či později objeví nová zástavba. Případné nezákonnosti pak budou moci nestranně posuzovat a napravovat až správní soudy, ale až po právní moci vydaných povolení a zpravidla i se značným časovým zpožděním. I když soudy nakonec zruší nezákonné povolení, stavba již bude zpravidla v mezidobí dokončena a její odstranění bude fakticky nemožné.

Ke skutečným příčinám drahého a nedostupného bydlení v ČR

Problém drahého a nedostupného bydlení v ČR je způsoben souhrou několika příčin, z nichž znění platné zákonné úpravy má jen omezený význam. Jedná se zejména o následující podstatné příčiny:

Domy a byty mohou v ČR volně kupovat nejen občané z jiných členských států EU, ale za stejných podmínek i občané ze států mimo EU, a to bez ohledu na to, zda mají v ČR povolen trvalý nebo dlouhodobý pobyt. Kvůli naprosté liberalizaci nabývání nemovitostí v ČR tvoří nemalou část poptávky po bytech ve velkých městech bohatí občané ze států bývalého Sovětského svazu a Blízkého východu. A v konkurenci s nimi nemohou samozřejmě nižší a střední vrstvy českých občanů na trhu s bydlením obstát.

Právním základem pro současnou liberalizaci nabývání nemovitostí v ČR je úprava v čl. 63 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie (EU), podle níž: „[v] rámci této kapitoly jsou zakázána všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi.“ „Kapitál“ ve smyslu tohoto ustanovení zahrnuje i „přímé investice, včetně investic do nemovitostí“ (srov. čl. 64 odst. 2 cit. Smlouvy). Tato úprava je neférová i v tom, že není podmíněna vzájemností, tj. tradičním principem mezinárodního práva, aby i třetí stát zajišťoval podobně liberální úpravu pro nabývání nemovitostí ve své zemi pro občany ČR, potažmo občany EU.

Náš stát neudělal nic proti tomu, aby nepříznivé důsledky této evropské právní úpravy na extrémně vysoké ceny bydlení v ČR zmírnil. Má přitom dvě možnosti. Mohl by na základě čl. 65 odst. 1 písm. b) Smlouvy o fungování EU přijmout nezbytná legitimní omezení volného nabývání nemovitostí určených k bydlení občany ze států mimo EU, a to například stanovením podmínky trvalého pobytu na území ČR, popřípadě minimální nutné doby trvalého pobytu, například 3 nebo 5 let. A mohl by také pokusit - přinejmenším pro některé kategorie nemovitostí určených k bydlení – vyjednat s EU a členskými státy výjimku z výše citovaného ustanovení čl. 63 odst. 1 Smlouvy o fungování EU. Tuto výjimku má v současné době v určité podobě Dánsko. A je možné ji vyjednat nejen při přistoupení nového státu k EU nebo v rámci jednání o změnách zakládacích smluv EU, ale v zásadě i kdykoli jindy.

ČR má oproti ostatním členským státům EU nízké zdanění nemovitostí. Nemovitosti určené k bydlení jsou navíc oproti ostatním nemovitostem zvýhodněny nižší daňovou sazbou, a to bez ohledu na to, zda jsou skutečně užívány k bydlení, nebo jsou prázdné. Kvůli tomu, že jejich vlastníci nejsou daňově motivováni k tomu, aby je pronajali nebo jinak nabídli k bydlení, je podle různých odhadů v ČR, zejména ve velkých městech, přes půl milionu prázdných bytů, z toho v Praze to v roce 2011 bylo přes 40 tisíc bytových jednotek. Daňovou pasivitou státu je tak významná část bytů vyloučena z nabídky bydlení, což zvyšuje kupní ceny i nájemné.

Kvůli nízkým úrokovým sazbám na účtech v bankách a kvůli nedůvěryhodnému trhu s cennými papíry nemá veřejnost v ČR příliš mnoho výhodných a bezpečných alternativ pro investování volných peněžních prostředků. V důsledku toho lidé často používají nákup bytů i jiných nemovitostí určených k bydlení spíše jako vhodný investiční instrument než jako prostředek k uspokojení potřeby bydlení. Podle seriózních odhadů tak přibližně 30-40 % celkové poptávky po bytech představují tzv. investiční byty. Navíc je pak investoři leckdy ponechávají prázdné, neboť nejsou ničím motivováni, aby je pronajali, jak bylo vysvětleno v předchozím bodě.

Stát jen pomalu začíná řešit problém se službami typu AirBnB, při kterých provozovatelé internetových serverů za úplatu zprostředkují vlastníkům nemovitostí určených k bydlení (zpravidla bytů) uzavření smlouvy o ubytování s třetími osobami, zpravidla turisty. Stavební ani finanční úřady prakticky nekontrolují ani nepostihují tento typ protiprávního jednání; protiprávnost zde spočívá v tom, že vlastník soustavně pronajímá k „ubytování“ stavbu, jež je kolaudována k jinému účelu, a sice k „bydlení“. Služby typu AirBnB využívají v posledních letech v rostoucí míře vlastníci bytů ve velkých městech, zejména v Praze a v Brně, v důsledku čehož je další významná část potenciální nabídky bytů vyloučena z trhu s bydlením, což se následně odráží na dalším vzestupu průměrné tržní ceny ostatních bytů k prodeji či pronájmu.

Absence podpory výstavby obecního bydlení

Obce a města v ČR zhruba od roku 2008 prakticky přestala stavět nové byty. Platná zákonná úprava ani nový stavební zákon nepřináší žádné administrativní nástroje k podpoře výstavby dostupného obecního bydlení - tj. bydlení, které by bylo ve vlastnictví obcí a určeno k dlouhodobému a stabilnímu pronájmu veřejnosti. Neupravuje žádný z modelů této podpory, které se uplatňují v řadě evropských zemí, například v Rakousku (Vídeň), Německu (Mnichov, Hamburg), Nizozemí (Amsterodam) nebo Španělsku (Barcelona). Ať již model, v rámci kterého výstavbu zajišťuje stát, kraje nebo obce, anebo model, v rámci kterého tuto výstavbu zajišťují povinně ve stanoveném rozsahu (tj. podílu z celkově povolené výstavby) soukromí investoři, ale s jasně nastavenou veřejnou finanční podporou nebo zvýhodněním. Nový stavební zákon podporu výstavby dostupného bydlení nezná a ponechává bytovou výstavbu pouze trhu.

Doporučení OECD můžou otevřít oči

To je ovšem zcela v rozporu s doporučeními, které v létě tohoto roku na základě analýzy formuloval pro Českou republiku tým OECD. OECD mj. doporučuje (1) používat nástroje územního plánování pro výstavbu cenově dostupného bydlení soukromými investory. (2) Dbát na to, aby bydlení bylo dobře dostupné veřejnou dopravou, protože náklady spojené s dlouhým dojížděním do práce autem mohou převážit nad levnějšími náklady na bydlení v okrajových lokalitách. (3) Strategicky spravovat pozemky ve veřejném vlastnictví a využívat je pro poskytování dostupného bydlení. (4) Vyhodnotit účinnost národní reformy procesu vydávání stavebních povolení a sledovat dopad této reformy na životní prostředí. (5) Poskytnout více alternativ k vlastnickému bydlení, včetně nájemního bydlení a podporovat obce, aby ve svých plánovacích politikách rozšířily nájemní bydlení. (6) Posílit nabídku sociálního bydlení a schválit zákon o sociálním bydlení veřejné investice do sociálního bydlení. (7) Zvyšovat sazby daně z nemovitostí s cílem zvýšit příjmy obcí a zároveň zavést osvobození od daně podle majetkových poměrů, aby se předešlo zvýšení daňové zátěže u domácností s nízkými příjmy. Zavést diferencovanou daň z nemovitostí a daňové úlevy, které by motivovaly k efektivnějšímu využívání pozemků.

Jak jsme ukázali, příčiny vysokých cen bydlení jsou jinde než v textu zákonné úpravy. Takže levnější či dostupnější bydlení nový stavební zákon přinést nemůže. Jisté však je, že nový stavební zákon usnadní developerským korporacím výstavbu na zemědělské půdě i zeleně, a tím zhorší životní prostředí širokých vrstev obyvatel v okolí jejich domovů. Již brzy se ukáže, že v novém stavebním zákoně nejde o dostupné bydlení, ale o investice velkých soukromých společností. Tedy těch, které přípravu zákona sponzorovaly.