Petr Svoboda: Jednotné environmentální povolení – šance pro přírodu v řízeních podle stavebního zákona

Nejdůležitější zákony na ochranu životního prostředí v moderní podobě vznikly v ČR v 90. letech 20. století. V případě stavebních záměrů, které se dotýkají životního prostředí a které v územních a stavebních řízeních povolují stavební úřady, vytvořily ve své době jednoduchý model právní ochrany. Ten spočívá v tom, že stavební úřad musí před vydáním svého rozhodnutí dostat od dotčeného orgánu životního prostředí podkladový „papír“. Ten má dva významy. Jednak v něm dotčený orgán posuzuje přípustnost a dopady budoucí stavby na různé složky životního prostředí podle zvláštních zákonů, například na zemědělskou nebo lesní půdu, vodní poměry, ovzduší, stromy, krajinu nebo chráněné druhy rostlin či živočichů. Jednak je pro stavební úřad závazný.

---

reklama

---

To znamená, že pokud v něm dotčený orgán vyjádří nesouhlas, musí stavební úřad žádost zamítnout a stavebník se musí domáhat přezkumu u nadřízených orgánů cestou odvolání. A pokud v něm dotčený orgán vyjádří souhlas, ale stanoví podmínky k ochraně příslušné složky životního prostředí, musí stavební úřad tyto podmínky převzít do výroku povolení ke stavbě. Od vydání správního řádu v roce 2006 má podkladový „papír“ dotčeného orgánu zpravidla zjednodušenou formu tzv. závazného stanoviska. Jeho výhoda – oproti přísnější formě podkladového rozhodnutí - je v tom, že stavebník nemusí u dotčeného orgánu absolvovat samostatné správní řízení, ale dotčený orgán mu závazné stanovisko vydá zjednodušeným postupem v rámci územního či stavebního řízení, které vede stavební úřad.

V době, kdy byl tento model vymyšlen, fungoval. Ale již od počátku měl jednu slabinu. Ta je v tom, že k povolení jednoho záměru je podle řady různých zákonů z oblasti práva životního prostředí nutné větší množství různých závazných stanovisek a někdy i podkladových rozhodnutí, které k různým složkám životního prostředí vydávají různé dotčené orgány.

Takže například k povolení pokácení stromů na místě budoucí stavby je třeba závazné stanovisko od „základního“ obecního úřadu, k zásahu do významného krajinného prvku, jako je louka, remízek, mokřad či skála, je zapotřebí závazné stanovisko od pověřeného obecního úřadu, k zásahu do krajinného rázu či stavbě v záplavovém území musíte mít souhlas od obecního úřadu obce s rozšířenou působností, k zásahu do biotopu chráněných rostlin nebo živočichů je nutné povolení výjimky, které vydává krajský úřad, a k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu (ZPF) nad 10 ha se vyžaduje souhlas od Ministerstva životního prostředí (MŽP).

Popsaná slabina byla sice částečně zmírněna stavebním zákonem z roku 2006, který umožnil, aby jeden dotčený orgán vydal jedno „koordinované“ závazné stanovisko, které zahrnuje všechna závazná stanoviska, k jejichž samostatnému vydání by byl jinak příslušný. Ale jádro problému zůstalo pro stavby, k nimž musí vydat závazná stanoviska různé dotčené orgány.

V těchto případech vede zákonná úprava ke dvěma nepříznivým důsledkům, a to paradoxně nejen pro stavebníka, ale i pro ochranu životního prostředí. Ze stavebníka dělá tak trochu běžce na atletickém oválu a nutí ho opatřit si k žádosti o vydání povolení ke stavbě třeba 5 až 7 závazných stanovisek a někdy i podkladových rozhodnutí od několika různých dotčených orgánů životního prostředí. Z posuzování dopadů budoucí stavby na životního prostředí pak dělá formalistickou hru na krájení jednoho salámu na 5 až 7 plátků: každý dotčený orgán posoudí budoucí stavbu jen ze svého úzkého hlediska jedné či dvou složek životního prostředí, zatímco žádný dotčený orgán zpravidla neposoudí souhrnné dopady na biotopy, ekosystémy, přírodu a životní prostředí jako vzájemně propojený celek. Toto izolované posuzování je pak zcela nedostatečné u záměrů, které sice nejsou nadmíru brutální vůči žádné cenné složce životního prostředí (intenzivní), ale nepříznivě zasahují tolik chráněných hodnot najednou (extenzivní), že jsou celkově z hlediska ochrany životního prostředí objektivně nepřijatelné.

V českém modelu, v němž takové záměry posuzují v rozkrájené podobě po jednotlivých plátcích různé dotčené orgány, pak leckdy projdou, ač by projít neměly. Stavebník tak snáze prosadí výstavbu apartmánových domů, která zlikviduje 20 ha malebné přírodní krajiny, než revitalizaci potoka, jež zasahuje do biotopu modráska. Pokud se pro určitý záměr nevede proces posuzování vlivů na životní prostředí (EIA), tolik potřebný celistvý pohled v naší současné koncepci ochrany životního prostředí v řízeních podle stavebního zákona chybí.

Je to v rozporu s podstatou ekologie jako vědy o vzájemně propojených vztazích mezi prvky živé a neživé přírody. A připomíná to předoperační vyšetření, které u jednoho pacienta provede pět specializovaných expertů, ale ani jeden všeobecný lékař, který nakonec zhodnotí celkovou zdravotní způsobilost pacienta k operaci.

Model více závazných stanovisek od různých dotčených orgánů v oblasti životního prostředí je nevhodný a vyžaduje reformu.

Advokáti Hospodářské komory, kteří napsali nový stavební zákon, vymysleli pozoruhodnou „reformu“. Rozhodli se udělat kozla zahradníkem. Dotčené orgány ve stavebních řízeních v nové zákonné úpravě prostě zrušili a jejich úředníky a působnost v oblasti životního prostředí převedli na nové státní stavební úřady v čele s Nejvyšším stavebním úřadem (NSÚ). Nazvali to moderně jako „integrace agendy dotčených orgánů do státní stavební správy“.

Výhodou tohoto vynálezu je to, že v jednom stavebním řízení pro jednu stavbu bude většinu otázek životního prostředí posuzovat jeden orgán, takže celistvý pohled na přírodu by měl být zdánlivě zajištěn. Nevýhodou je ale to, že orgánem posuzujícím otázky životního prostředí bude stavební úřad a že Ministerstvo životního prostředí (MŽP) a Ministerstvo zemědělství (MZe) jako ústřední správní úřady pro oblast životního prostředí přijdou o pravomoc v odvolacích a přezkumných řízeních závazně přezkoumávat rozhodnutí stavebních úřadů o otázkách životního prostředí. Takže o vynětí půdy ze zemědělského i lesního půdního fondu, o kácení stromů a či povolování výjimek pro zásahy do biotopů chráněných rostlin a živočichů budou ve stavebních řízeních rozhodovat stavební úřady a MŽP a MZe už nebudou moci jejich případné chyby napravovat.

Model „kozel zahradníkem“ tak vyřešil napětí mezi stavebními úřady a dotčenými orgány životního prostředí ve stavebních řízeních tak, že dotčené orgány prostě zrušil a jejich agendu dal stavebním úřadům a zcela vyjmul z pravomoci MŽP a MZe. Je to určitě dobré pro stavebníky, ale katastrofa pro ochranu životního prostředí.

Nový model neznamená převahu stavebních úřadů nad dotčenými orgány životního prostředí. Je to likvidace orgánů životního prostředí. A lze to přirovnat v opačném gardu k nápadu, že by se povolování staveb převedlo do působnosti Agentury ochrany přírody a krajiny s ústřední řídící a přezkumnou pravomocí MŽP.

Model „kozel zahradníkem“ není nikde v EU. A je přesným opakem modelu, který se v evropských státech prosadil v 60. a 70. letech 20. století. Tehdy, kdy se západní země potýkaly se silně znečištěným životním prostředím, se ukázalo, že orgány se všeobecnou působností nejsou schopné v povolovacích řízeních dostatečně účinně chránit zájmy životního prostředí. Proto se začaly zřizovat rezorty ministerstev životního prostředí, které dostaly specializované řídící působnosti právě v oblasti životního prostředí. ČR se teď – v době globální krize životního prostředí – vydala cestou zpět.

Naštěstí nový stavební zákon, který přes drtivý odpor v Senátu prolezl v Poslanecké sněmovně s odřenýma ušima díky hlasům poslanců za ANO, SPD a KSČM, zatím nenabyl ve své podstatě účinnosti. Nová vládní koalice se ho chystá zásadně novelizovat. Z organizace stavební správy pravděpodobně vypadnou krajské státní stavební úřady, které měly „vytunelovat“ úředníky a působnost ze současných krajských (samosprávných) úřadů a obecních úřadů a generovat tak obrovské zřizovací a provozní náklady i úřednický aparát. Hlavní soustavu stavebních úřadů tak budou zřejmě představovat obecní úřady, krajské úřady a NSÚ (bude-li zřízen).

Klíčovou otázkou ovšem bude, jak reformovat model posuzování otázek životního prostředí ve stavebních řízeních.

Vůči modelu „kozel zahradníkem“ se nabízejí dva alternativní modely.

První připravila již letos v lednu skupina poslanců pod vedením Martina Kupky (ODS) v podobě tzv. komplexního pozměňovacího návrhu (KPN) k vládnímu návrhu nového stavebního zákona. KPN předpokládal, že by se nezřizovaly krajské státní stavební úřady a že by krajským (samosprávným) úřadům i obecním úřadům, respektive jejich odborům, zůstaly zachovány jejich dosavadní působnosti, které mají při povolování stavebních záměrů jak podle stavebního zákona, tak podle zvláštních zákonů. To znamená, že by odbory výstavby obecních a krajských úřadů vedly stavební řízení a jejich odbory životního prostředí by vykonávaly působnost dotčených orgánů v oblasti životního prostředí s tím, že ústřední řídící a přezkumné pravomoci MŽP a MZe v oblasti životního prostředí i na úseku povolování staveb by zůstaly zachovány.

KPN ovšem zamýšlel, že dosavadní pravomoc dotčených orgánů vydávat závazná stanoviska k navrženým stavbám by byla nahrazena pravomocí vydávat jen (nezávazná) vyjádření. Od nezávazného vyjádření dotčeného orgánu by se mohl stavební úřad odchýlit, a tedy povolit stavbu i v případě, že by vyjádření bylo nesouhlasné. Musel by jen v odůvodnění povolení vysvětlit, z jakých důvodů se od vyjádření dotčeného orgánu odchýlil.

Model Martina Kupky a dalších je určitě lepší než model „kozel zahradníkem“. Ale celkově je nevýhodný, a to jak pro ochranu životního prostředí, tak pro ochranu zájmů stavebníka. Na jedné straně sice neruší specializované dotčené orgány životního prostředí. Ale na druhé straně zavádí zcela otevřeně právní nadřazenost stavebních úřadů nad orgány životního prostředí, a to i v otázkách, které patří do jejich působnosti. Je to tedy jen stěží model, který zajišťuje vyváženou ochranu mezi veřejným zájmem na výstavbě a veřejným zájmem na ochraně životního prostředí.

Navíc je to model, který neodstraňuje základní problém týkající se posuzování otázek životního prostředí ve stavebních řízeních, a sice problém několika podkladových „papírů“ od různých dotčených orgánů, a tím i problém „rozkrájeného“ a izolovaného posuzování. Budou-li mít podkladové „papíry“ formu vyjádření, nebudou sice pro stavební úřad závazné, takže je stavební úřad bude moci snadněji ignorovat. Ale pořád jich bude muset být pro jednu stavbu třeba 5 až 7 a „kolečko“ při jejich opatřování tak bude pořád otravné. Nemluvě o riziku následných sporů v odvolacích či soudních řízeních, v nichž odvolací orgány či soudy budou rušit vydaná povolení ke stavbě, pokud stavební úřady budou psát nedostatečně svá odůvodnění, proč nerespektovaly vyjádření dotčeného orgánu (a toto riziko je reálné, neboť stavební úřady z povahy své specializace neumí otázky životního prostředí posuzovat).

Jak tedy vymyslet rovnovážný model, který by na jedné straně zbavil stavebníka zátěže s řadou podkladových „papírů“, ale současně zajistil fér ochranu životního prostředí ve stavebních řízeních?

Tento model se nazývá jednotné environmentální povolení (JEP). Připravují ho již delší dobu legislativní experti na MŽP, ale vytěsněný ministr Brabec, natož vláda Andreje Babiše spojená se zájmy podnikatelských svazů o něj nejevili zájem.

Jeho podstata spočívá v tom, že by ve stavebním řízení pro určitý záměr posuzoval v zásadě všechny otázky životního prostředí jen jeden dotčený orgán, a to v jednom procesu a v jednom podkladovém „papíru“ – JEPu. Výhoda pro stavebníka je v tom, že tento podkladový „papír“ by zahrnoval všechna dosavadní závazná stanoviska a povolení nejen podle zákona o ochraně přírody a krajiny, ale i podle zákona o ochraně ZPF, lesního zákona, vodního zákona, zákona o ovzduší, popřípadě i dalších zákonů z oblasti životního prostředí, jejichž zájmů se může posuzovaný záměr dotýkat.

Stavebník by tak nemusel (ani digitálně) obíhat „kolečko“ u několika dotčených orgánů životního prostředí a shánět 5 či 7 závazných stanovisek a podkladových rozhodnutí, ale požádal by jeden příslušný orgán právě o jeden JEP. Výhoda pro ochranu životního prostředí pak spočívá v tom, že by jeden orgán posoudil celistvě všechny dopady stavby na všechny složky a hodnoty životního prostředí v jejich souvislostech. Hlavní nedostatek salámového posuzování by tím byl odstraněn.

Orgánem příslušným k vydání JEPu by byl zpravidla krajský úřad, v chráněných krajinných oblastech zřejmě Agentura ochrany přírody a krajiny a v národních parcích jejich správy.

JEP by se mohl vydávat buď ve formě závazného stanoviska, nebo podkladového rozhodnutí. Každá z těchto variant má své výhody a nevýhody.

Pokud by se JEP vydával ve formě závazného stanoviska, nevedl by krajský úřad při jeho vydání správní řízení, ale vydal by ho zjednodušenou cestou v rámci stavebního řízení. Stavebník by tak mohl získat podkladový „papír“ a na základě něho pak i povolení ke stavbě poměrně rychle. Nevyhnul by se ale riziku následného přezkumu JEPu na základě odvolání některého z účastníků stavebního řízení proti povolení stavebního úřadu. Měl by tedy rychle JEP i stavební povolení a následně by se v případném odvolacím řízení řešily spory.

Pokud by se naopak JEP vydával ve formě rozhodnutí, vedl by krajský úřad při jeho vydání samostatné správní řízení. Účastníci tohoto řízení by mohli vydaný JEP napadnout odvoláním a JEP by následně v odvolacím řízení přezkoumával nadřízený orgán, zpravidla MŽP. MŽP by ovšem rozhodlo již definitivně a stavebník by tím získal pravomocný podkladový „papír“, s nímž by pak požádal o povolení stavby.

V této variantě by bylo možné zavést pro MŽP povinnost rozhodnout o odvolání věcně, tzn. že MŽP – pokud by nemělo důvod k zamítnutí žádosti - by mohlo na základě odvolání jen JEP změnit, ale nemohlo by ho zrušit a věc vrátit zpátky krajskému úřadu k novému rozhodnutí (ledaže by JEP trpěl těžkými vadami, jako je nepřezkoumatelnost). Tím by se zabránilo riziku procesního „ping pongu“ mezi krajským úřadem a MŽP.

Nová vládní koalice je postavena v souvislosti s novelizací nového stavebního zákona před nelehký úkol. Převzala od klientelistické vlády Andreje Babiše zpackaný zákon, který je postaven na nerovnosti v ochraně zájmů výstavby na jedné straně a zájmů životního prostředí na druhé straně.

Nebude snadné tuto pokřivenou zákonnou úpravu narovnat. Ale bez vyváženého stavebního zákona nemá smysl ani uvažovat (natož mluvit) o ochraně zemědělské půdy, vody či životního prostředí vůbec.

---

reklama

---