Jiří Jeřábek: Obchodování s emisemi nelze hodnotit pouze na základě emisních statistik

Účinnost či neúčinnost ETS však nelze určit pouze na základě tohoto jednoduchého porovnání emisních statistik. Zaprvé proto, že pokud chceme účinnost hodnotit férově, nemůžeme srovnávat s historickými emisemi, ale je třeba poměřovat s teoretickým scénářem vývoje emisí za předpokladu, že by ETS nebyl zaveden (tzv. scénář business-as-ussual). Zadruhé proto, že na množství emisí má vliv celá řada dalších faktorů - počasí, ceny fosilních paliv, bilance exportu/importu a v posledních dvou letech hlavně ekonomická recese.

První systém obchodování s emisními povolenkami vznikl v USA v roce 1990 za účelem snížení exhalací síry. Omezené množství povolenek tak vedlo k postupnému snižování exhalací. Evropské obchodování s povolenkami na emise oxidu uhličitého bylo inspirováno právě tím americkým. V současné době naopak evropský systém slouží jako pozitivní příklad pro vznik podobných obchodovacích systémů v mnoha dalších průmyslových státech světa. Jedná se o největší systém tohoto druhu na světě a proto se i americké univerzity zabývají vyhodnocováním jeho úspěšnosti, jak je uvedeno níže v textu.

Snížení emisí ve fungujícím systému obchodování s emisními povolenkami by mělo vycházet z jeho základního principu. Ten říká, že nedostatek povolenek, kterých má být méně než očekávaných emisí, vytváří jejich cenu. Tato cena, označovaná i jako cena uhlíku, pak motivuje podniky snižovat emise. Cena uhlíku zároveň také zprostředkovaně navyšuje cenu elektřiny. Čím vyšší cena, tím větší motivace snižovat emise. O této závislosti není pochyb, je ale různá pro jednotlivé sektory a i pro dlouhodobé a krátkodobé rozhodování. O čem ale disputují (nejen) ekonomové, je míra této závislosti. Někteří odborníci tvrdí, že trhy jsou flexibilní a tudíž reagují na změnu ceny změnou spotřeby; jiní prosazují, že oblast cen uhlíku, ve které se pohybujeme v posledních letech (cca 10-35 euro), nemotivuje dostatečně podniky či domácnosti ke změně. Nutno dodat, že cena uhlíku je jen jedním z faktorů, které rozhodování o ekologických opatřeních ovlivňují. Záleží také na stabilitě právního i ekonomického prostředí, infrastruktuře, formě distribuce povolenek, korupci, ale i na mentalitě toho kterého národa (např. v zapadní Evropě mají lidé větší důvěru ve stabilitu společenského systému a jsou spíše ochotni podstoupit investice s návratností v budoucnosti).

Existuje několik různých přístupů, jak se efektivita ETS dá hodnotit.

V roce 2008 vypracovali výzkumníci z amerického Massachusetts Institute of Technology analýzu fungování prvního obchodovacího období (2005-2007) ETS, o dva roky vyšla rozšířená analýza i knižně. Autoři dospěli za pomocí ekonomického modelování k následujícím závěrům: první tříletá fáze ETS skutečně snížila emise o 120-300 mil. tun (tj. o 2,5-6%) oproti scénáři business-as-usual. Studie uzavírá tvrzením, že stanovení ceny uhlíku pomocí metody emisního obchodování je dlouhodobě efektivním ekonomickým nástrojem pro snižování emisí.

Vedle ekonomického modelování je druhou možností průzkum názorů podniků přímo zapojených do ETS. Známá konzultační společnost Point Carbon pravidelně takové šetření provádí. V roce 2010 jí 55 procent společností potvrdilo, že ETS měl určitý vliv na snížení jejich emisí, dalších 9 procent souhlasilo s tvrzením, že tento vliv byl významný. 43 procent podniků souhlasí s tím, že ETS je ekonomicky nejefektivnějším nástrojem na snižování emisí (20 procent s tímto tvrzením naopak nesouhlasilo).

Britská Agentura pro životní prostředí ve své analýze z roku 2010 zmiňuje zajímavý příklad, jak emisní obchodování, a potažmo cena uhlíku, snižuje emise CO2. Užívanou praxí v sektoru elektroenergetiky se stalo to, že při dostatečné výši ceny povolenek a zároveň příznivé ceně plynu firmy krátkodobě upřednostňují výrobu elektřiny z plynových elektráren před uhelnými (plynové elektrárny produkují méně CO2). Podobnou praxi potvrdila i společnost ČEZ: tzv. řazením zdrojů preferuje zdroje, které mají nižší či žádné emise, v případech, kdy je dostatek či přebytek elektřiny. Tato “energetická logistika” je motivována právě fungováním ETS, které stanovuje cenu uhlíku a prodražuje tímto zvláště výrobu z uhelných elektráren.

Na základě výše uvedeného je možné tedy říci, že systém emisního obchodování přispívá ke snížení emisí CO2. Jinou otázkou je, zda tento systém plní svůj cíl dostatečně efektivně.

Pět let fungování ETS poukázalo na mnoho jeho děr. Část z nich se daří „lepit“ pomocí novelizace zákonů či úpravou pravidel fungování. Některé problémy ETS mají charakter technický, který lze vyřešit jednoduchou úpravou či zpřesněním pravidel. Jedná se například o aktuální problém, kdy ETS čelí kriminalitě: nedávno se povedlo hackerům převést značná množství povolenek a národní registry musely být zavřeny, aby se mohla zlepšiž jejich bezpečnost. Interpol také pracuje na odhalování organizovaného zločinu, kterému se dařilo pomocí transakcí s povolenkami vydělávat na dani z přidané hodnoty.

Část problémů má však zdroj v nedostatečné politické ambici k tomu, aby ETS byl opravdu funkční. Celá řada výjimek v legislativě a snaha národních států přilepšit svému průmyslu v důsledku vede k tomu, že ETS nepovede k takovým úsporám emisí, na který byl původně nastaven.

Ilustrativním příkladem je velmi štědrá politika přidělování povolenek zdarma. První fáze obchodování proběhla v letech 2005 až 2007, kdy byla naprostá většina povolenek přidělována znečišťovatelům zdarma. Například Česká republika rozdělila mezi podniky 97,6 milionu povolenek. Později se ukázalo, že skutečně vypuštěné emise byly o 13 milionů ročně nižší. Přehnaně vysoký počet povolenek ovšem přidělily svým podnikům i ostatní členské státy. Prakticky všichni provozovatelé tak měli povolenek dostatek, poptávka byla minimální a cena povolenky klesla až k nule. Tím se ztratila motivace pro podniky ke snižování emisí. V druhém obchodovacím období (2008-2012) se čelí podobnému problému. Nicméně nehrozí již scénář kolapsu cen z prvního období. Povolenky lze totiž převést do třetího období (2013-2020) , neztrácí tak svou cenu, avšak tento přesun povolenek sníží motivaci ke snížování emisí v budoucnosti.

Další z kritizovaných oblastí je vliv ETS na snížení konkurenceschopnosti evropského průmyslu. Prozatím se nepotvrdilo, že by ETS vedlo ke zvýšenému odlivu výroby do zahraničí. Novelizace právního rámce EU ETS se specificky věnuje právě ochraně sektorů, který by mohly být vystaveny mezinárodní konkurenci či odlivu kapitálu. Zde je třeba pečlivě zvažovat oprávněnost obav průmyslové lobby, protože o zavření provozů, masivním propouštěním a odchodu do zahraničí mluví již tradičně při schvalování jakékoliv nové environmentální legislativy.

Nemalým problémem současného fungování ETS jsou miliadrdové nezasloužené zisky firem. Ty plynou z menší části z toho, že firmy dostávají více povolenek, než opravdu potřebují a přebytky mohou prodat. Hlavním zdrojem těchto miliardových zisků je ale fakt, že tržní hodnotu povolenek si výrobci elektřiny promítají do ceny produktů, i když jsou povolenky distribuovány zdarma. Řešením tohto problému je prodej většiny povolenek místo rozdávání zdarma. O přidělení části povolenek v hodnotě desítek miliard Kč zdarma pro období po roce 2012 bylo rozhodnuto v roce 2009 „super-rychlým“ postupem parlamentu pomocí tzv. přílepku. V roce 2010 byla schválena v ČR speciálni daň na povolenky. Bohužel časté změny a zásahy do systému neprospívají stabilnímu podnikatelskému a investičnímu prostředí, což je také jednou z podmínkou úspěšného fungování ETS.

Evropský systém obchodování s emisními povolenkami není ideální, a nejlepší z možných a politicky realistických řešení. Zároveň je ale třeba, aby byl součástí celá škály dalších nástrojů politiky ochrany klimatu, např. v oblasti energetické efektivity, obnovitelných zdrojů či dopravy.

Použité zdroje:

10 Reasons to Engage with Emissions Trading. Sandbag, 2009.

Carbon 2010 - 5th annual Carbon Market Survey. Point Carbon, 2010.

Lessons learned from the EU emissions trading system. Sandbag, 2009.

Pricing Carbon - The European Union Emissions Trading Scheme. A. Denny Ellerman,

Massachusetts Institute of Technology, USA, 2010.

Report on 2009 EU Emissions Trading System emissions data. October 2010, Environmental Agency, Bristol, Velká Británie, 2010.

The Effects of EU Climate Legislation on Business Competitiveness: a Survey and Analysis. The Climate Group, Washington, USA, 2009.

The European Union's Emissions Trading System in Perspective. Pew Center, Massachusetts Institute of Technology, USA, 2008.

Výpočet zisku z prodeje uspořených povolenek společnosti ČEZ v ČR. ČEZ, 2007.