Jiří Svoboda: Zásadní problém podpory obnovitelných zdrojů nespočívá ve znění zákona, nýbrž v jeho nedodržování

Podpora obnovitelných zdrojů energie byla nastavena jiným způsobem, než stanovil zákon, tudíž protiústavně. Ilustrační snímek.

Licence | Některá práva vyhrazena

Foto | Sandia Labs / Flickr

Prakticky od počátku přijetí zákona jsem se snažil sledovat situaci, analyzoval příčiny nežádoucího stavu, upozorňoval na nesrovnalosti kompetentní úřady a politiky, obracel se na soudy a zveřejňoval články v médiích. Vše toto nevedlo k uspokojivým změnám. Čas však již nazrál a situace se vyjasnila natolik, že považuji provedení změn v provozní podpoře výroby elektřiny z OZE za nevyhnutelné. Uvedu pro to následující argumenty.

Ve svém notifikačním rozhodnutí SA.40171 (2015/NN) analyzovala Evropská komise (EK) problém tzv. překompenzace (chápejme tento výraz jako přemrštěná podpora neslučitelná s evropským i naším právem) výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů uvedených do provozu v letech 2006-2012 a nařídila řešit problém překompenzace některých zdrojů (hlavně tam, kde došlo k souběhu investiční a provozní podpory) v rámci nové legislativy. Zdálo by se tedy, že je s podporou vše v pořádku, až na pár lehce dořešitelných detailů. Bohužel, problém zůstává velmi závažný a ukazuje, jak hluboko lze v rámci našeho systému hlásajícím svobodu a demokracii klesnout.

Vyjděme z čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky: „Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“, který lze považovat za pilíř fungování právního státu. Na základě tohoto článku můžeme nabýt dojmu (případně naivně vycházet z jistoty), že podpora OZE nemůže být nastavena jinak, než jak stanovil zákon, protože v právním státě je ústava pro všechny subjekty závazná, a vyjádření čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky je zcela jasné a srozumitelné. Tento dojem, či tato jistota, však byly vážně zpochybněny auditem společnosti BDO „Audit procesu nastavení výkupních cen fotovoltaické energie“, zadaným Energetickým regulačním úřadem (ERÚ), jenž měl ověřit správnost postupu při stanovení výpočtu výkupních cen elektrické energie z fotovoltaických zdrojů v období od 1. 1. 2006 do 31. 12. 2012. Z tohoto auditu cituji ze str. 4:

„Ad A) Jsme přesvědčeni, že v průběhu auditovaného období mohl ERÚ ovlivnit konečnou výši výkupních cen elektřiny z fotovoltaických elektráren. Ačkoliv byla meziroční možnost korekce výkupních cen ze strany ERÚ omezena zněním zákona č. 180/2005 Sb., ERÚ nastavil způsob výpočtu podpory nad rámec požadavků tohoto zákona.

ERÚ vydává prováděcí předpisy k tomuto zákonu ve formě vyhlášek. Podle §4 odst. 1 písm. b vyhlášky 475/2005 Sb., musí být výkupní ceny stanoveny tak, aby investoři dosáhli nezáporné velikosti čisté současné hodnoty hotovosti po zdanění za celou dobu životnosti výroben elektřiny při využití diskontní míry ve výši průměrného váženého nákladu kapitálu. Z důvodu aplikace této metody výpočtu bylo místo zákonem požadovaných 15 let doby návratnosti dosahováno doby návratnosti již od počátku auditovaného období na úrovni 11 až 12 let.“

Tento audit vycházel z existujících faktů a jeho závěry zatím nebyly nikým rozporovány. Z auditu vyplývá, že ERÚ postupoval při stanovování výše podpory již od roku 2005 protiústavně, protože ji nastavil jinak (pomocí jiné metodiky a proto i v jiné výši), než stanovil zákon. Audit tedy jasně říká, že ERÚ obešel svou vyhláškou zákon, což není v právním státě přípustné.

Podobný závěr lze učinit i z notifikačního rozhodnutí EK SA.40171 (2015/NN), kde je v čl. 33 jasně vysvětleno, jak se má podle zákona č. 180/2005 Sb. výše podpory OZE stanovovat (tento článek doslovně cituji):

„(33) Zákon č. 180/2005 Sb., ze dne 31. března 2005 stanoví, že účelem tarifu výkupních cen je zajistit 15letou prostou (ne tedy diskontovanou) dobu návratnosti investice. To znamená, že tarify výkupních cen zajišťují tok výnosů, který umožňuje příjemci získat zpět svou počáteční investici do obnovitelných zařízení během prvních 15 let od uvedení do provozu. Výnosy, které příjemci obdrží z tarifu výkupních cen po prvních 15 letech od zprovoznění zařízení, až do konce jeho životnosti, budou tvořit zisk, který z projektu získají. Tento zisk lze vyjádřit jako IRR projektu.“

V tomto článku je jednoznačně řečeno, že zákon žádá stanovovat výši podpory na základě 15 leté prosté návratnosti, tedy bez diskontování. Taková výše podpory rozhodně není žádné podnikatelské terno a podnikání by se vyplatilo jen za velmi příznivých podmínek z hlediska slunné lokality či nákupu levné technologie. To by přirozeně regulovalo množství instalací. Tím, že ERÚ nastavil již v roce 2005 výkupní ceny elektřiny z OZE o téměř 30 % vyšší, než požadoval zákon, výrazně nahrál vzniku a posílení zájmových skupin zabývajících se výrobou elektřiny ze subvencovaných OZE a pád cen fotovoltaických technologií v letech 2008-2010 spojený s vidinou obrovských zisků pak akceleroval vliv těchto zájmových skupin na nadkritickou úroveň. Jsem přesvědčen, že kdyby byla cenová hladina podpory od počátku držena na zákonem dané úrovni, nedošlo by k masivnímu ovlivňování zákonodárců zájmovými skupinami a množství zbudovaných fotovoltaických elektráren by bylo o několik řádů nižší. Hned v následujícím čl. 34 notifikačního rozhodnutí EK je však uvedeno, že výše podpory byla ve skutečnosti nastavena podle diskontovaných toků na návratnost investice za dobu ekonomické životnosti, aniž by se v čl. 34 na zákon č. 180/2005 Sb. odkazovalo (tento článek doslovně cituji):

„(34) Tarify výkupních cen jsou vypočteny pro ekonomickou životnost příslušných typů zařízení na základě odhadovaných volných diskontovaných toků. Jakmile jsou výkupní tarify pro všechna obnovitelná zařízení nastaveny, s výjimkou pro bioplyn a biomasu, podléhají po dobu podpory pouze roční indexaci. Tarif výkupních cen pro zařízení využívající bioplyn a biomasu jsou také předmětem každoročních úprav zohledňujících odchylky u nákladů na paliva.“

Z čl. 33 a 34 jasně vyplývá, že podpora byla nastavena jiným způsobem, než stanovil zákon, tudíž protiústavně. Myslím, že autorita EK je natolik vysoká, že si asi těžko kdo dovolí její jasné a srozumitelné vysvětlení zákona zpochybnit. Zarážející je, že EK sama nepoukázala na rozporuplnost se zákonem a tudíž protiústavnost nastavení podpory, dá se to však vysvětlit tím, že toto posouzení po ní nebylo žádáno. I v EK zřejmě platí, co není žádáno, není ani provedeno.

Je třeba dodat, že existuje i řada dalších důvodů, proč dobu návratnosti investice pro výpočet podpory je třeba chápat jako právě patnáctiletou a návratnost za prostou. Mám k dispozici jasné vyjádření bývalého ombudsmana Otakara Motejla, z něhož bez dalšího komentáře cituji:

„K dotazu, zda podle mého mínění napadené cenové rozhodnutí odporuje ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) bodu 1. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů, sděluji, že nemám k dispozici přesné výpočty aktuální návratnosti investic ve fotovoltaice. Domnívám se však, že uvedené ustanovení nelze vykládat jinak, než že výkupní ceny musejí (při splnění technických a ekonomických parametrů stanovených prováděcím předpisem) zajišťovat návratnost investic (právě) v patnácti letech, tedy že stanovení výkupních cen zajišťujících jinou (zde rychlejší) návratnost odporuje ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) bodu 1. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů. Přihlížím přitom také k pravidlu zachování výše výnosů za jednotku elektřiny z obnovitelných zdrojů po dobu 15 let ve smyslu ustanovení § 6 odst. 1 písm. b) bodu 2. zákona o podpoře využívání obnovitelných zdrojů.“

Dále sousloví doba návratnosti investic užité v zákoně č. 180/2005 Sb. je základním termínem ekonomie a má jednoznačný význam doby prosté návratnosti (bez diskontování). Připustíme-li čistě teoreticky, že zákon přece jen mínil dobu diskontované návratnosti, pak by ale v zákoně muselo být explicitně uvedeno, jak vysoká diskontní míra má být použita, nebo jak a kým má být stanovena. Jelikož nic takového v zákoně č. 180/2005 Sb. není uvedeno, nemohl podle čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky ERÚ diskontaci svévolně zavést a využívat k výpočtu podpory. Stejně tak nemohl ERÚ výpočet podpory vztahovat na jinou dobu návratnosti, než zákonem danou patnáctiletou. ERÚ ale počítal podporu podle §4 odst. 1 písm. b vyhlášky 475/2005 Sb. z doby diskontované návratnosti odpovídající ekonomické životnosti elektrárny obecně různé od 15 let.

Uvedené argumenty ukazují, že podpora všech druhů OZE uvedených do provozu v letech 2006-2012 počítaná podle metodiky §4 odst. 1 písm. b vyhlášky 475/2005 Sb. byla nastavena jinak a zřejmě jako vyšší, než stanovuje zákon č. 180/2005 Sb.. Z legislativního hlediska je tedy podpora výroby elektřiny ze všech druhů OZE uvedených do provozu v letech 2006-2012 překompenzována a z důvodu zaručení ústavních práv občanů ČR musí být výše podpory upravena jejím uvedením do souladu se zákonem č. 180/2005 Sb.. Tím se automaticky vyřeší i problém překompenzace podpory OZE vzhledem k legislativě EU.

Pokud dostatečně brzy nedojde ke změně výše provozní podpory výroby elektřiny z OZE v elektrárnách uvedených do provozu v letech 2006-2012, nastane situace, že orgány státní moci vyplatí provozovatelům elektráren ze státních prostředků a prostředků bezbranných odběratelů elektřiny podporu vyšší, než jakou stanovil zákon. Tím bude porušena Ústava České republiky a Českou Republiku nebude možno považovat za právní stát.

Všechny výše popsané argumenty jsem uvedl ve svém srpnovém dopise nově jmenované Radě ERÚ, aby k problému zaujala stanovisko a jasně se vyjádřila, zda a jak jej hodlá řešit. Bohužel, nikdo z Rady ERÚ se mi nevyjádřil a odpovědí na můj dopis Rada pověřila ředitelku sekce POZE Ing. Pavlínu Volákovou, Ph.D. Tím jsem byl velmi zklamán, neboť jsem se nedozvěděl stanovisko Rady ERÚ k tak vážnému problému, jakým je narušení základních právních jistot našich občanů, neboť to, že úřad v rozporu se zákonem vědomě nasměruje stovky miliard Kč veřejných prostředků soukromým subjektům, se může stát velmi nebezpečným precedentem. Pokud nedojde ke korekci podpory, zaplatí bezbranní daňoví poplatníci a odběratelé elektřiny nad rámec zákona odhadem 300 miliard Kč a ty skončí v kapsách (přiznejme si, že stále velice vlivných) majitelů a provozovatelů výroben elektřiny z obnovitelných zdrojů. Takový stav je v právním státě ústavně nepřípustný, neboť je v rozporu s čl. 2 Ústavy České republiky. Tento svůj postoj jsem vyjádřil Radě ERÚ ve svém dalším dopise a následovně ještě okomentoval některá vyjádření paní Volákové, která

1. vidí plošnou úpravu výše podpory, jak navrhuji (tedy uvedení její výše do souladu se zákonem č. 180/2005 Sb.) jako právně i fakticky velmi problematickou. K tomu dodávám, že tudíž ne neproveditelnou. O tom, jak by tuto změnu bylo možné provést, je proto třeba začít konstruktivní diskusi, do které jsem připraven se zapojit. Naopak, existující podporu, jejíž výši nastavil ERÚ v rozporu se zákonem a zatím nekoná kroky k nápravě, považuji za právně vysoce problematickou.

2. komentuje notifikační proces EK a uvádí, že ve svém notifikačním rozhodnutí SA. 40171 (2015/NN) EK posuzovala, zda podpora není příliš vysoká, v několika případech shledala překompenzaci a žádá nápravu. K tomu dodávám, že v čl. 33 se EK jasně vyjádřila, jak má podpora podle znění zákona č. 180/2005 Sb. vypadat.

3. píše, že rozhodnutím EK SA. 40171 (2015/NN) bylo poskytování podpory podle zákona č. 180/2005 Sb. prohlášené za slučitelné s vnitřním trhem EU. K tomu dodávám, že to je přesně oč žádám: uvést provozní podporu dotyčných elektráren do souladu se zákonem č. 180/2005 Sb. Nemohu proto souhlasit s jiným vyjádřením paní Volákové (a není mi vůbec jasné, jak k němu došla), že plošná úprava podpory uvedením její výše do souladu se zákonem č. 180/2005 Sb. by muselo vést k novému notifikačnímu procesu.

Odpovědí na můj dopis byla opět pověřena paní Voláková, kde mi vysvětlila, že na můj první dopis bylo řádně odpovězeno a ERÚ nemusí na další mé podněty tohoto typu reagovat. Podotýkám ještě, že mezi naším dopisováním proběhl veřejný konzultační proces k novému cenovému rozhodnutí o podpoře podporovaných zdrojů pro rok 2018, kterého jsem se též zúčastnil, a jeho výsledky jsou zveřejněny na stránkách ERÚ.

Je zřejmé, že do narovnání podpory OZE se zatím nikomu nechce a ušetřených 300 miliard státního rozpočtu není dostatečná motivace. Přitom existuje právně schůdné řešení problému: stanovit správnou výši celkové podpory a zavést odvody z výroby elektřiny z OZE právě v takové výši a po takovou dobu, aby byl zákon č. 180/2005 Sb. naplněn. Tento formální postup již posvětil ústavní soud!

Z mnoha stran slyšíme, že o demokracii i institut právního státu musíme pečovat. Asi proto je tak často demonstrativně medializováno a stupňováno rozhořčení nad nevýznamnými kauzami, které vyplavou na povrch. Ale kolik asi máme velkých kauz, u nichž je dobře zajištěno, aby nikdy nevyplavaly či se jim nepřišlo na kloub? Problém podpory OZE, který je možná jen vrcholem ledovce, byl doposud dobře zajištěn politiky, úřady, policií, státními zastupitelstvy, ombudsmany, medii i soudy včetně ústavního tím, že se vše hodilo na špatný zákon, s kterým se nic nenadělá, a z opakované lži se stala obecná pravda. Bohužel to souvisí i s tím, že lidé v čele institucí sice rádi přijali své funkce, ale když dostanou podnět a mají pomoci řešit vážný celospolečenský problém „necítí se jím osloveni“. To je pak podstatou bezmocnosti našich občanů. Systém je totiž nastaven tak, že obyčejný občan nemá pravomoci dovolat se v takovýchto záležitostech práva přímo, ale musí pro to získat některou z kompetentních osob (ombudsman, prezident republiky) či skupin osob (vláda, skupina poslanců či senátorů). Ti pomoci mohou, ale nemusí. Péče o demokracii a institut právního státu je pak velmi ztížena. Zda je v tom prvoplánový úmysl, nevím.