Mezinárodní klimatické právo je zoufale pomalé a zatím málo účinné. Je to ale jediný civilizovaný nástroj, který máme, říká Hana Müllerová

Jaké možnosti nám nabízí mezinárodní klimatické právo? Jaké jsou jeho silné a slabé stránky? O tom hovořila Hana Müllerová z Ústavu státu a práva AV ČR, kde vede Centrum pro klimatické právo a udržitelnost. O výhodách a nevýhodách mezinárodního klimatického práva přednášela minulý týden při slavnostním večeru u příležitosti udělení Ceny za komunikaci změny klimatu, kterou získala Marie Šabacká. „Je potřeba si přiznat, že mezinárodní klimatické právo je ve svém postupu strašně pomalé a může to vypadat, že nemá sílu klimatickou situaci vyřešit,“ říká Hana Müllerová.

A ilustruje to tím, že už uplynulo třicet let od schválení Rámcové úmluvy o změně klimatu. „A od té doby vznikají další a další právní úpravy. A emise skleníkových plynů neustále rostou a rostou. Skutečně to vypadá jako fiasko,“ říká Müllerová.

Podle ní je ale při bližším pohledu vidět určitý pokrok. „Například to, že právo a politika vůbec reagují na klimatickou změnu a že státy uznávají, že je nutné na změny klimatu reagovat prostředky práva,“ vysvětluje Hana Müllerová s tím, že klimatická změna je globální problém, který nelze řešit jen na úrovni jednotlivce.

„Potřebujeme, aby se odehrály větší, systémové změny na úrovní společnosti a práva. A ukazuje se, že právo má v této otázce strašné zpoždění za vědou,“ říká dále Müllerová a připomíná, že svět už více než třicet let dostává vědecké informace o změnách klimatu například prostřednictvím Mezivládního panelu pro klimatickou změnu.

Jenže podle Hany Müllerové akce na nápravu globálního problému nemůže začít nikde jinde než na mezinárodní úrovni. „Protože taková náprava vyžaduje spolupráci celého světového společenství,“ vysvětluje Hana Müllerová.

Mezinárodní právo

Podle Müllerové je dobré si připomenout, jak mezinárodní právo vzniká. „Mezinárodní právo vytvářejí státy jako sobě rovné subjekty. Není tu nikdo nad nimi, kdo by mohl nadiktovat, jak má mezinárodní úmluva vypadat, kdo by zajistil, aby se do mezinárodní úmluvy promítly aktuální vědecké poznatky,“ říká Hana Müllerová.

Ve skutečnosti mezinárodní právo aktuální vědecké poznatky odráží spíše zčásti, protože je nutně kompromisem. „V mezinárodním právu se promítá přesně to, co státy dokáží mezi sebou vyjednat,“ říká Hana Müllerová. „A států zapojených do klimatického práva je 197. A situace každého státu je odlišná. Mají jiné geopolitické situace, ekonomické situace. Různé zájmy, různé typy vlády.“

Na vyjednávání mezinárodního klimatického práva se účastní jak státy, které jsou klimaticky progresivní a rády by měly mnohem intenzivnější klimatickou akci, tak i státy, které nejsou ochotny omezovat svůj rozvoj, protože by rády dospěly k blahobytu, který mají rozvinuté státy díky spalování fosilních paliv.

„Další problém je, že klimatické právo nemá skoro žádné páky na kontrolu plnění závazků, nemá žádné mechanismy soudního přezkumu nebo nějakého trestání za to, že někdo neplní závazek snižování emisí,“ konstatuje Hana Müllerová.

Jak vysvětluje Müllerová, mezinárodní klimatické právo stojí na několika hlavních pilířích. Důležité je Rámcová úmluva o změně klimatu (1992), Kjótský protokol (1997) a Pařížská dohoda (2015). „A jako hlavní přínos, o který se mezinárodní klimatické právo nyní opírá, je vnímána hlavně Pařížská dohoda, i když je vágní,“ říká Müllerová.

Kompromis se pak promítá i do toho, jak přesně vypadají ustanovení klimatických dohod. Například hlavní ustanovení Pařížské dohody říká, že „cílem dohody je zlepšit globální reakci na hrozby změny klimatu pomocí udržení nárůstu průměrné teploty výrazně pod hranicí 2 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí a úsilí o to, aby nárůst teploty nepřekročil hranici 1,5 °C oproti hodnotám před průmyslovou revolucí.“

„To hlavní zde je, že se tu definují cíle, totiž že nemá dojít k překročení 2 °C. Ale formulace je z hlediska práva nesmírně slabá,“ říká Hana Müllerová a ilustruje to na tom, že státy se zavazují k úsilí. „To je strašně málo. Kde je ta hranice, kdy se stát snaží dost, a kdy už je to málo?“ ptá se Hana Müllerová. Něco tak vágního se obtížně hodnotí a kontroluje.

Pařížská dohoda ani nestanovuje, o kolik mají jednotlivé státy snižovat emise skleníkových plynů. „Je tu společný cíl pro celé světové společenství. Jednotlivé státy si mají dobrovolně stanovit své vlastní cíle snižování emisí samy. Na tom je dnešní režim klimatického práva bohužel založen,“ říká Hana Müllerová.

A nestačí to. „Když propočítáme, co jednotlivé státy slíbily jako své cíle, pak víme, že se dostaneme na mnohem vyšší nárůst teploty než 1,5 či 2 °C. Dosavadní cíle jsou tedy naprosto nedostatečné,“ říká Hana Müllerová.

Podle Müllerové by se do určité míry za úspěch dal považovat loňský summit COP26 v Glasgow. „Poprvé se kvantifikovalo, o kolik potřebujeme snížit emise, do jakého roku, abychom naplnili cíle Pařížské dohody,“ zmiňuje Müllerová. A v Glasgow se také uložilo státům, aby aktualizovaly své národní cíle snižování emisí skleníkových plynů (tzv. NDCs).

„V praxi to sice nedopadlo nějak extra dobře, protože státy tuto výzvu víceméně ignorovaly. Své cíle aktualizovalo jen 28 zemí. A některé jen formálně,“ říká Hana Müllerová.

Ale po právní stránce podle ní vypadá Glasgowský pakt docela dobře. „Státy se shodly, že je potřeba něco dělat, že situace je urgentní,“ připomíná Müllerová.

Odklon od uhlí

„Je tu vědecká shoda, že odchod od uhlí je nutnou podmínkou úspěšné klimatické akce,“ říká Müllerová. Nicméně zařazení odklonu od uhlí do mezinárodního práva se moc nedaří.

„Poprvé se mezinárodní právo zmínilo uhlí loni právě v závěrečném paktu v Glasgow, a ještě velmi slabě a nedostatečně. Neřeklo se ‚ukončení uhlí‛, ale ‚odcházení od uhlí‛,“ říká Müllerová.

I tak se minimálně v Evropě dá hovořit o znatelném posunu. V roce 2016 většina evropských států o odklonu od uhlí ani nedebatovala, do letošního roku se situace dramaticky změnila.

„Řada států ohlásila datum, kdy od uhlí odejdou,“ dodává Müllerová s tím, že Česká republika zrovna nepatří k těm příkladným státům a náš původní rok odchodu od uhlí v roce 2038, byť poté aktualizovaný na 2033, je jeden z nejméně progresivních.

Klimatická žaloba

Co se týče soudních žalob v souvislosti s klimatickou změnou, byla Pařížská dohoda významný mezník. „Tím, že stanovila alespoň teplotní cíle, dala opěrný bod pro žalobce pro jejich právní argumentaci,“ vysvětluje Hana Müllerová.

V dnešní době navíc klimatická věda natolik pokročila, že dokáže zhodnotit, zda ten který stát tím, co koná za opatření proti změnám klimatu, je na cestě k naplnění Pařížské dohody, nebo zda je úplně mimo. „A to už při právním podložení klimatických žalob pomáhá,“ říká Müllerová.

„Klimatické žaloby jsou módní trend, někteří lidé v nich vidí spásný nástroj k vyřešení klimatické krize, ale jinými jsou i kritizovány kvůli tomu, že nemá být úlohou soudů, aby posuzovaly klimatická opatření. To má být úlohou vlád,“ říká dále Müllerová.

Jak tedy trendu klimatických žalob rozumět? Jaká má být jejich role?

Klimatická žaloba je podle Müllerové náhradní cesta k tomu, aby státy dělaly to, k čemu se zavázaly. „Výchozí problém je, že samo mezinárodní právo nemá žádné páky na ty, kteří své závazky neplní, nemá ani žádný stížnostní mechanismus, přestože ho obecně mezinárodní právo zná. Ale v klimatickém právu to bylo neprůchodné,“ říká Müllerová.

A tak se musí žalobci opírat o jiné právní dokumenty, například o lidská práva, o národní klimatické zákony. A obrací se na různé typy soudů, vnitrostátní, evropské soudy jako je Evropský soudní dvůr, Evropský soud pro lidská práva, nebo na mezinárodní soudy.

Klimatická žaloba má ale i své slabiny. „Soud koná jen tehdy, když je podána žaloba. A společnost je závislá na tom, jestli máme žalobce, který je ochoten věnovat svůj čas, energii a peníze na klimatickou žalobu,“ popisuje Hana Müllerová.

Cesta klimatické žaloby je také nejistá. „Výsledky jsou jen z určité části úspěšné. Pro žalobce je to cesta drahá a v některých zemích může soud trvat i řadu let. A společnost se na klimatické žaloby nedívá vždy pozitivně,“ říká dále Müllerová.

A v neposlední řadě je soudní rozhodnutí závazné zpravidla jen pro strany, které se sporu zúčastnily. „Nicméně soudní spor může vést k tomu, že se třeba změní legislativa, že stát zpřísní své zákony a zvýší své klimatické ambice. Ale není to pravidlem,“ vysvětluje Müllerová.

Případ české klimatické žaloby

Česko má svou první klimatickou žalobu, a to už prvoinstančně rozhodnutou. „Rozhodnutí padlo v červnu tohoto roku a my, klimatičtí právníci, jsme byli velmi mile překvapeni, že hned první klimatické rozhodnutí dopadlo pro žalobce z velké části příznivě,“ říká Müllerová.

Žalobu podal spolek Klimatická žaloba a další jednotlivci a obce a hlavním sdělením žaloby bylo, že český stát je ve věci klimatické změny nečinný. „A žalobci požadovali ukončit nečinnost tím, že stát, ministerstva začnou činit opatření tak, aby to bylo adekvátní,“ říká Müllerová.

A soud dal žalobcům za pravdu právě v té části, že český stát nedělá dost pro snižování emisí. Důležitou roli tu hrála Pařížská dohoda.

Český stát totiž nemá vlastní klimatický zákon. „Žalobci se proto zčásti opřeli o Pařížskou dohodu, zčásti o ústavní práva a o zákon o životním prostředí, a žalobu postavili na tvrzení, že česká opatření, která v současné době stát dělá, naprosto neodpovídají k směřování teplotnímu cíli 1,5 či 2 °C,“ říká Hana Müllerová.

V české klimatické litigaci bylo použito několik způsobů, jak teplotní cíle převést do čísel snižování emisí. „A je vidět, že zrovna tohle je pro právo obrovský problém Pařížské dohody. Ona stanovuje globální teplotní cíle. A žaloby pak musí složitě prokázat, že konkrétní stát svým snižováním emisí cíle neplní,“ popisuje komplikace Müllerová.

Čeští žalobci použili metodu uhlíkového rozpočtu, ale tu jim soud neuznal, s tím, že to není dostatečně vědecky spolehlivá metoda.

Soud pak sám vystavěl argumentaci podloženou Pařížskou dohodou, evropským právem a evropským klimatickým cílem. A řekl, že pro Českou republiku platí evropský cíl snižování emisí alespoň o 55 % do roku 2030 oproti roku 1990. „Zajímavé je, že kasační stížnost spolku mimo jiné řekla, že 55 % je nepřiměřeně málo a různými propočty došli vždy k nutnosti snížit emise nejméně o 80 %,“ upozorňuje Müllerová.

Jaký bude další vývoj žaloby snad zjistíme brzy, Nejvyšší správní soud by měl podle Müllerové v dohledné době rozhodnout.

„Podle mého názoru nesmíme mezinárodní právo zatracovat, i když může působit jako strašlivě nemohoucí,“ říká Hana Müllerová. „Poskytuje nám totiž jen to, co jsou státy schopné si mezi sebou vyjednat.“

„Myslím, že je to ten správný prostředek současné společnosti, který nám umožní postupovat kupředu,“ míní Müllerová. „A konec konců žádný jiný lepší civilizovaný prostředek nemáme.“

Přednáška Hany Müllerové začíná v čase 1:12:09.

---

reklama

---