Tiskové zprávy
Ústavní soud ČR: Ústavní soud k postavení ekologických spolků v řízení o správních deliktech podle zákona o ochraně přírody a krajiny
31. ledna 2019 | Ústavní soud ČR
II. senát Ústavního soudu (soudce zpravodaj Jaroslav Fenyk) zamítl ústavní stížnost Hnutí DUHA – Friends of the Earth Czech Republic podanou proti rozsudkům Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze, rozhodnutí Ministerstva životního prostředí a přípisu České inspekce životního prostředí.
Stěžovatelka v řízení vedeném před správními soudy marně usilovala o to být účastníkem správního řízení vedeného Českou inspekcí životního prostředí se Správou Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava (dále jen Správa Národního parku). Správa národního parku měla spáchat správní delikt spočívající v nedovoleném zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů a vykonávat činnost zakázanou ve zvláště chráněném území – na pozemcích v Národním parku Šumava. Stěžovatelka se svého účastenství v tomto řízení dovolávala na základě § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (ZOPK), podle kterého je občanské sdružení oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 tohoto ustanovení účastnit se řízení podle ZOPK.
Ustanovení § 70 odst. 2 ZOPK stanoví, že „[o]bčanské sdružení…jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny…, je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Řízení vyvrcholilo před Nejvyšším správním soudem, který se ztotožnil s názorem Ministerstva životního prostředí a Městského soudu v Praze, že spojení „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“, poukazuje na prospektivní povahu řízení, jichž se mají ekologické spolky účastnit, tedy že se má jednat o řízení rozhodující o tom, zda má nebo nemá v budoucnu dojít k nějakému zásahu do přírody a krajiny, nikoliv o řízení vyjadřující se zpětně k zásahu, který již proběhl. K přistupování dalších subjektů do řízení o správním deliktu a přiznávání jim v takovém řízení práva, s nimiž příslušná procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba dle soudu přistupovat zdrženlivě. Stěžovatelka se poté obrátila na Ústavní soud. Ve své ústavní stížnosti namítala, že v důsledku vadné aplikace podmínek účasti spolků ve správních řízeních podle § 70 ZOPK byla porušena její ústavně zaručená práva.
Podstatou ústavní stížnosti je otázka, zda v důsledku závěru Nejvyššího správního soudu ohledně otázky účastenství stěžovatelky v řízení o správním deliktu nedošlo k tvrzenému zásahu do základních práv stěžovatelky. Ústavní soud dospěl k závěru, že v tomto konkrétním případě chybí bezprostřední a přítomný zásah do základního práva stěžovatelky, neboť i když stěžovatelka nevystupovala jako účastník řízení, Česká inspekce životního prostředí přihlédla i k podkladům předloženým stěžovatelkou, konkrétně jako důkaz provedla znalecký posudek vypracovaný soudní znalkyní podle otázek položených stěžovatelkou, přičemž hodnocení tohoto důkazu s dalšími vedlo správní orgán k závěru o protiprávnosti jednání Správy Národního parku. Stěžovatelka nadto ve své ústavní stížnosti neuvedla žádné další konkrétní návrhy či jiná podání, která by bývala chtěla uplatnit s tím, že jí to jako neúčastníkovi nebylo umožněno.
Ústavní soud však zároveň konstatuje, že odůvodnění Nejvyššího správního soudu ohledně nepřiznání postavení účastníka řízení stěžovatelce považuje za nedostatečné. Nejvyšším správním soudem zvolená interpretace § 70 odst. 2 ZOPK představuje pouze jednu z variant, neboť znění ustanovení nevylučuje, aby mohla být pod pojem „správní řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“ podřazena i řízení o správním deliktu. Nejvyšší správní soud měl (i s ohledem na čl. 9 odst. 3 tzv. Aarhurské úmluvy) podrobně vysvětlit, proč zvolil zužující výklad daného ustanovení, vytvářející v zákoně výslovně neuvedenou výjimku.
Ústavní soud poukazuje na to, že pokud by okamžiku zahájení provádění předmětných činností Správy Národního parku předcházela správní řízení o povolení výjimek ze zákonem stanovených zákazů (§ 43 a § 56 ZOPK), byla by ona těmi správními řízeními, jejichž předmětem by bylo posouzení, zda a případně v jakém rozsahu jsou plánované činnosti zákonem zakázány, resp. zda je k jejich provedení vůbec povolení nutné. V nyní posuzovaném případě je však řízením, v rámci kterého dochází ze strany orgánu ochrany přírody poprvé k posouzení, zda je předmětná činnost zákonem zakázána, až řízení o správních deliktech Správy Národního parku.
Bylo-li by posouzení zakázanosti daných zásahů do přírody a krajiny nejdříve předmětem správního řízení o povolení výjimek, mohla by se stěžovatelka, a to i v souladu se závěry napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, takového řízení podle § 70 odst. 3 ZOPK účastnit. V tomto případě tomu tak nebylo. Rozsah procesních práv stěžovatelky v posuzovaném řízení o správních deliktech by, s ohledem na to, že jde o správní trestání, měl být obdobný, jako v případě její účasti na správním řízení o povolení výjimek, pokud by takové řízení bylo vedeno. Pokud by účast stěžovatelky netýkala výslovně odborných otázek posouzení zakázanosti zásahů do přírody a krajiny ale například druhu a výměry sankcí, ukládané za jejích porušení, měl by se posuzující orgán ve správním trestání zaměřit na to, zda a jak může ekologický spolek takto v řízení vystupovat. Právě úvahy tohoto druhu v rozsudku NSS Ústavní soudu postrádá.
Ústavní soud přesto nepřistoupil k derogaci napadených rozhodnutí, protože v řízení o správním deliktu před správním orgánem byly potřebné skutečnosti, jež shora uvedeným způsobem napňlují smysl postavení ekologického spolku, tímto uplatněny a rozhodující orgán je vzal v úvahu.
Ústavní soud závěrem zdůrazňuje, že závazný není jen výrok tohoto nálezu, ale i odůvodnění, resp. ty jeho části, jež obsahují „nosné důvody, tedy závěry Ústavního soudu k možnosti, významu a rozsahu účasti ekologických spolků v řízeních o správních deliktech.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1685/17 je dostupný zde (262 KB, PDF): https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/2019/II._US_1685_17_na_web.pdf
Stěžovatelka v řízení vedeném před správními soudy marně usilovala o to být účastníkem správního řízení vedeného Českou inspekcí životního prostředí se Správou Národního parku a Chráněné krajinné oblasti Šumava (dále jen Správa Národního parku). Správa národního parku měla spáchat správní delikt spočívající v nedovoleném zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů a vykonávat činnost zakázanou ve zvláště chráněném území – na pozemcích v Národním parku Šumava. Stěžovatelka se svého účastenství v tomto řízení dovolávala na základě § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (ZOPK), podle kterého je občanské sdružení oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 tohoto ustanovení účastnit se řízení podle ZOPK.
Ustanovení § 70 odst. 2 ZOPK stanoví, že „[o]bčanské sdružení…jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny…, je oprávněno, pokud má právní subjektivitu, požadovat u příslušných orgánů státní správy, aby bylo předem informováno o všech zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona, s výjimkou řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí podle § 3 písm. g) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
Řízení vyvrcholilo před Nejvyšším správním soudem, který se ztotožnil s názorem Ministerstva životního prostředí a Městského soudu v Praze, že spojení „při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“, poukazuje na prospektivní povahu řízení, jichž se mají ekologické spolky účastnit, tedy že se má jednat o řízení rozhodující o tom, zda má nebo nemá v budoucnu dojít k nějakému zásahu do přírody a krajiny, nikoliv o řízení vyjadřující se zpětně k zásahu, který již proběhl. K přistupování dalších subjektů do řízení o správním deliktu a přiznávání jim v takovém řízení práva, s nimiž příslušná procesní úprava výslovně nepočítá, je třeba dle soudu přistupovat zdrženlivě. Stěžovatelka se poté obrátila na Ústavní soud. Ve své ústavní stížnosti namítala, že v důsledku vadné aplikace podmínek účasti spolků ve správních řízeních podle § 70 ZOPK byla porušena její ústavně zaručená práva.
Podstatou ústavní stížnosti je otázka, zda v důsledku závěru Nejvyššího správního soudu ohledně otázky účastenství stěžovatelky v řízení o správním deliktu nedošlo k tvrzenému zásahu do základních práv stěžovatelky. Ústavní soud dospěl k závěru, že v tomto konkrétním případě chybí bezprostřední a přítomný zásah do základního práva stěžovatelky, neboť i když stěžovatelka nevystupovala jako účastník řízení, Česká inspekce životního prostředí přihlédla i k podkladům předloženým stěžovatelkou, konkrétně jako důkaz provedla znalecký posudek vypracovaný soudní znalkyní podle otázek položených stěžovatelkou, přičemž hodnocení tohoto důkazu s dalšími vedlo správní orgán k závěru o protiprávnosti jednání Správy Národního parku. Stěžovatelka nadto ve své ústavní stížnosti neuvedla žádné další konkrétní návrhy či jiná podání, která by bývala chtěla uplatnit s tím, že jí to jako neúčastníkovi nebylo umožněno.
Ústavní soud však zároveň konstatuje, že odůvodnění Nejvyššího správního soudu ohledně nepřiznání postavení účastníka řízení stěžovatelce považuje za nedostatečné. Nejvyšším správním soudem zvolená interpretace § 70 odst. 2 ZOPK představuje pouze jednu z variant, neboť znění ustanovení nevylučuje, aby mohla být pod pojem „správní řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona“ podřazena i řízení o správním deliktu. Nejvyšší správní soud měl (i s ohledem na čl. 9 odst. 3 tzv. Aarhurské úmluvy) podrobně vysvětlit, proč zvolil zužující výklad daného ustanovení, vytvářející v zákoně výslovně neuvedenou výjimku.
Ústavní soud poukazuje na to, že pokud by okamžiku zahájení provádění předmětných činností Správy Národního parku předcházela správní řízení o povolení výjimek ze zákonem stanovených zákazů (§ 43 a § 56 ZOPK), byla by ona těmi správními řízeními, jejichž předmětem by bylo posouzení, zda a případně v jakém rozsahu jsou plánované činnosti zákonem zakázány, resp. zda je k jejich provedení vůbec povolení nutné. V nyní posuzovaném případě je však řízením, v rámci kterého dochází ze strany orgánu ochrany přírody poprvé k posouzení, zda je předmětná činnost zákonem zakázána, až řízení o správních deliktech Správy Národního parku.
Bylo-li by posouzení zakázanosti daných zásahů do přírody a krajiny nejdříve předmětem správního řízení o povolení výjimek, mohla by se stěžovatelka, a to i v souladu se závěry napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu, takového řízení podle § 70 odst. 3 ZOPK účastnit. V tomto případě tomu tak nebylo. Rozsah procesních práv stěžovatelky v posuzovaném řízení o správních deliktech by, s ohledem na to, že jde o správní trestání, měl být obdobný, jako v případě její účasti na správním řízení o povolení výjimek, pokud by takové řízení bylo vedeno. Pokud by účast stěžovatelky netýkala výslovně odborných otázek posouzení zakázanosti zásahů do přírody a krajiny ale například druhu a výměry sankcí, ukládané za jejích porušení, měl by se posuzující orgán ve správním trestání zaměřit na to, zda a jak může ekologický spolek takto v řízení vystupovat. Právě úvahy tohoto druhu v rozsudku NSS Ústavní soudu postrádá.
Ústavní soud přesto nepřistoupil k derogaci napadených rozhodnutí, protože v řízení o správním deliktu před správním orgánem byly potřebné skutečnosti, jež shora uvedeným způsobem napňlují smysl postavení ekologického spolku, tímto uplatněny a rozhodující orgán je vzal v úvahu.
Ústavní soud závěrem zdůrazňuje, že závazný není jen výrok tohoto nálezu, ale i odůvodnění, resp. ty jeho části, jež obsahují „nosné důvody, tedy závěry Ústavního soudu k možnosti, významu a rozsahu účasti ekologických spolků v řízeních o správních deliktech.
Text nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1685/17 je dostupný zde (262 KB, PDF): https://www.usoud.cz/fileadmin/user_upload/Tiskova_mluvci/Publikovane_nalezy/2019/II._US_1685_17_na_web.pdf
Online diskuse
Redakce Ekolistu vítá čtenářské názory, komentáře a postřehy. Tím, že zde publikujete svůj příspěvek, se ale zároveň zavazujete dodržovat pravidla diskuse. V případě porušení si redakce vyhrazuje právo smazat diskusní příspěvěk
