Hana Müllerová: Klimatické právo prodělalo interpretační šok aneb Pohled do nitra Poradního stanoviska Mezinárodního soudního dvora o klimatických povinnostech států

23. července 2025 vydal Mezinárodní soudní dvůr v Haagu (dále též „Soud“) Poradní stanovisko č. 187 o povinnostech států v oblasti klimatické změny, jehož obsah je z pohledu klimatického práva doslova revolucí. Vyjasňuje některé otázky, na něž existovaly rozporné právní názory, dává klimatické právo do širšího kontextu mezinárodního práva a otevírá zcela nové pohledy na interpretaci klimatických povinností států a na otázku uplatnění odpovědnosti za jejich porušení. Zdůraznila bych, že stanovisko vyznívá výrazně ve prospěch ochrany klimatu, která bude nyní – ve světle závěrů Soudu – snáze vymahatelná. Přestože je založena na týchž normách mezinárodního práva jako dosud, získáváme nový výklad jejich vzájemných souvislostí a jejich významu. V tomto komentáři nejprve podávám zestručněný přehled právních závěrů, jež považuji za revoluční. V řadě zcela zásadních otázek klimatického práva jsme totiž dostali odlišnou odpověď, než jaká byla dosud převažující často i mezi klimatickými právníky, v komentářích k Pařížské dohodě či v literatuře klimatického práva. V druhé části pak věnuji pozornost vysvětlení vybraných částí stanoviska do většího detailu.

O stanovisko požádalo Valné shromáždění OSN na jaře 2023 (byť celá iniciativa původně začala jako studentská kampaň v roce 2019) formou rezoluce, v níž se vyjádřilo k závažnosti hrozeb vyplývajících z klimatické změny a formulovalo obavy ze zjevné nedostatečnosti nynějších klimatických závazků pro udržení nárůstu globální teploty pod teplotními limity vyjádřenými klimatickou Pařížskou dohodou.

Žádost obsahuje dvě otázky k zodpovězení:

1) Jaké jsou povinnosti států vyplývající z mezinárodního práva v oblasti řešení klimatické změny?

2) Jaké jsou právní následky pro státy v případě způsobení závažné škody na klimatickém systému, ve vztahu k jiným státům, zvláště malým ostrovním státům, a ve vztahu k současným a budoucím lidem postiženým dopady klimatické změny?

Podávání poradních stanovisek je jednou ze dvou oblastí svěřených Mezinárodnímu soudnímu dvoru jakožto nejvyššímu soudnímu orgánu OSN. Mezinárodní organizace tak mohou žádat o výklad nejasných ustanovení mezinárodního práva. Výsledná stanoviska jsou sice nezávazná, avšak vysoce respektovaná. Druhou oblastí je rozhodování sporů mezi státy pokojnou cestou. Žalobci i účastníky řízení mohou být pouze státy, tj. jednotlivci ani nevládní organizace k Mezinárodnímu soudnímu dvoru přístup nemají, a spor mezi státy může být Soudem rozhodován pouze v případě souhlasu obou stran.

Vydání tohoto Poradního stanoviska předcházel dlouhý proces, jehož se účastnily prostřednictvím podaných vyjádření nejen státy, ale i mezinárodní organizace, expertní instituce a rovněž vědci – autoři zpráv Mezivládního panelu pro změnu klimatu, kteří soudcům vysvětlili problematiku klimatické změny a jejích dopadů.

Přehled klíčových závěrů, v nichž Mezinárodní soudní dvůr přinesl nový výklad

Klimatické povinnosti státům nevyplývají pouze z klimatických úmluv, ale též z dalších částí mezinárodního práva

Rámcová úmluva o změně klimatu a Pařížská dohoda, tedy dva hlavní nástroje mezinárodního klimatického práva, bývají obecně hodnoceny jako slabé a nedostatečné a jejich dosah jako omezený, i vzhledem k tomu, že velcí emitenti, jako USA, z nich odcházejí.

Mezinárodní soudní dvůr ve stanovisku upozornil, že povinnosti států řešit dopady změny klimatu, a to včetně povinnosti snižovat emise skleníkových plynů, nejsou zakotveny pouze v klimatických úmluvách, ale vyplývají paralelně také z mezinárodního obyčejového práva, konkrétně z jeho povinnosti předcházet závažné škodě na životním prostředí (jehož součástí je klimatický systém). Přitom povinnosti mezinárodního obyčejového práva platí pro všechny státy světa, tedy i pro ty, které nejsou smluvními stranami Pařížské dohody (odst. 273 a násl., 409). Dále tyto povinnosti vyplývají též z mezinárodního práva lidských práv (odst. 403).

Za globální teplotní cíl je nyní třeba považovat již pouze cíl 1.5 °C

Pařížská dohoda obsahuje dva teplotní cíle: 1.5 °C a 2 °C, přičemž i literatura klimatického práva tápala v otázkách přesného smyslu této dvojice cílů, vztahu mezi nimi a jejich závaznosti.

V této otázce Mezinárodní soudní dvůr poukázal na to, že od doby sjednání Pařížské dohody bylo přijato několik dalších dokumentů, zejména výstupů COP 2021 a 2023, které potvrdily potřebnost usilovat o cíl 1.5 °C, v návaznosti na novější vědecké poznatky, které zvýšení teploty o 2 °C označily za výrazně nebezpečnější. Toto opakované utvrzení smluvních stran o cílení na 1.5 °C vykládá Soud jako novou dohodu mezi státy, jíž ve vzájemné shodě aktualizují původní obsah. Proto označuje cíl 1.5 °C za ten hlavní a primární, na jehož plnění je nutné se soustředit (odst. 224).

Státy si nemohou stanovovat své klimatické cíle libovolně, ale musí přitom zohlednit globální teplotní cíl; pro splnění svých cílů musí učinit maximum

Dříve bylo často zdůrazňováno, jak slabým nástrojem je Pařížská dohoda pro snižování emisí skleníkových plynů, protože uplatňuje tzv. bottom-up approach, podle něhož si každý stát má sám stanovit své cíle snižování emisí, tzv. NDCs (nationally determined contributions), přičemž každý stát si sice musí svůj cíl určit, ale v tom, jak vysoký a podle jakých kritérií ho vymezí, má (téměř) volnou ruku.

Soud naopak dovodil, že státy si nemohou své klimatické cíle stanovit podle libosti, ale pro vymezení jejich obsahu (výše) platí klíčové vodítko v podobě hlavního cíle Pařížské dohody udržet zvýšení teploty pod 1.5 °C. Mitigační cíl každého státu (NDC) musí být vymezen tak, aby byl způsobilý přinést adekvátní příspěvek daného státu k plnění tohoto globálního teplotního cíle (odst. 242).

Dále, dříve bylo často opakováno, že u vymezení NDCs je pro státy podle Pařížské dohody povinná pouze jejich příprava a oznámení, nikoli ale jejich skutečné dosažení.

Podle Soudu plnění NDCs sice skutečně není povinností dosáhnout výsledku (slibované hodnoty snížení emisí), ale povinností jednat, nicméně její plnění je v případě klimatické změny jako naléhavého globálního problému posuzováno zpřísněným standardem due diligence (náležité péče), z čehož vyplývá, že státy musí udělat maximum pro to, aby cílů dosáhly, a to včetně adekvátní regulace činnosti soukromých aktérů, zvláště podniků (odst. 250–254).

Vymáhání plnění klimatických povinností je možné

Dřívější komentáře často označovaly Rámcovou úmluvu o změně klimatu a Pařížskou dohodu za bezzubé nástroje, protože nemají žádné sankční a vymáhací mechanismy pro případy, kdy je státy neplní.

V této otázce Soud naopak poukazuje na to, že klimatické úmluvy nelze vnímat izolovaně, ale jako součást celého korpusu mezinárodního práva. Tyto úmluvy samy sice mechanismy pro uplatnění odpovědnosti nemají, má je ale mezinárodní obyčejové právo, a jeho pravidla mezinárodněprávní odpovědnosti lze použít i na změnu klimatu. Stát, který neplní řádně (ve smyslu zpřísněného standardu due diligence) svou povinnost předcházet závažným škodám na klimatickém systému, dopouští se porušení mezinárodního práva. Takový stát lze žalovat a žádat po něm splnění povinnosti, kterou nesplnil, ukončení protiprávního jednání a reparaci včetně náhrady škody (407–409 a 420–455).

Blíže k vybraným otázkám řešeným ve stanovisku

Typy klimatických povinností a standard due diligence

Podstatnou roli hraje v analýze Soudu rozlišení právní povahy jednotlivých klimatických povinností. Soud si všímá povinností, u nichž jejich formulace („shall“) indikuje právní závaznost, rozlišuje povinnosti hmotněprávní a procesní, a zejména pak vysvětluje odlišnosti mezi typem povinností dosáhnout výsledku a povinností jednat. Toto rozlišení povinností je zvláště důležité pro posuzování jejich plnění: Splněním povinnosti dosáhnout výsledku je pochopitelně jeho dosažení (například sdělit NDC státu podle čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody), ale doposud byla nejistota ohledně posuzování plnění povinností, spočívajících v předepsaném jednání (například provádět vnitrostátní mitigační opatření, rovněž podle čl. 4 odst. 2 Pařížské dohody): Kde je u těchto povinností hranice mezi splněním a nesplněním povinnosti? Soud u povinností jednat zdůrazňuje, že opatření přijatá k jejich plnění nemohou být jakákoli ani nesmí být pouze formalistická, ale ke splnění povinnosti se vyžadují taková opatření, která jsou způsobilá skutečně vést k výsledku, a plnění se posuzuje ve světle splnění standardu due diligence (náležité péče).

Due diligence je standard chování, jehož obsah se v konkrétní situaci odvíjí od různých faktorů (např. od situace a kapacity státu, dostupných vědeckých poznatků, dostupných technologií či závažnosti hrozícího rizika) a vyvíjí se v čase (odst. 280 a násl.). Přitom obecně platí, že u globálního problému takové závažnosti a s tak významnými hrozícími dopady, o němž zároveň máme dostatek vědeckých poznatků, jako je klimatická změna, je standard due diligence zpřísněný. Tedy zkoumá se, zda stát vynaložil maximální snahu a angažoval všechny jemu dostupné prostředky pro splnění dané povinnosti (např. odst. 208, 229).

Jako příklad lze uvést, jak Soud okomentoval povinnosti vztahující se k vnitrostátně stanoveným příspěvkům (NDCs) podle čl. 4 odst. 2 věty první Pařížské dohody připravit a sdělit své NDCs. Jde o závazné právní povinnosti („shall“) procesního charakteru směřující k dosažení výsledku (odst. 234–235). Nesplnění těchto procesních povinností je porušením Pařížské dohody. Pro jejich splnění ovšem podle Soudu nestačí pouze formalistický přístup – pro posouzení naplnění těchto povinností, zvláště pak povinnosti „připravit“ NDC, je rovněž podstatný obsah NDC, tj. výše či ambice vymezeného NDC (odst. 236). Ve vztahu k obsahu NDC vyjadřuje Pařížská dohoda podle Soudu určitá očekávání a určité standardy, které mají státy použít pro jeho přípravu, a to pokrok oproti předchozímu NDC a nejvyšší možné ambice. Základním měřítkem ovšem je, že „obsah NDC státu musí být způsobilý přinést adekvátní příspěvek k plnění globálního teplotního cíle“ (odst. 242) a při přípravě NDC musejí státy naplnit zvýšený standard due diligence. Soud tedy odmítá argument, že Pařížská dohoda dovoluje státům stanovit své NDCs dle svého uvážení. Naopak, při přípravě NDCs mají státy pouze omezené uvážení (odst. 245).

Příkladem povinnosti jednat, která se navíc dosud převážně vykládala jako nevymahatelná, je povinnost státu naplnit svůj vyhlášený NDC (čl. 4 odst. 2 věta druhá Pařížské dohody). Implementace NDC není sice podle Soudu povinností dosáhnout výsledku, ale je závaznou („shall pursue“) povinností jednat, a sice učinit maximum pro to, aby bylo výsledku dosaženo; i zda je standard due diligence zvýšený, s poukazem na nejnovější dostupnou vědu, a podle dodržení due diligence se také bude posuzovat plnění (odst. 252). Neboli po státech se podle Soudu nevyžaduje, aby zajistily dosažení komunikovaného NDC, ale aby pro jeho dosažení udělaly maximum (odst. 253).

Zvyšování hladiny oceánu a malé ostrovní státy

Malé ostrovní státy, například Kiribati, Maledivy či Tuvalu (Podle nedávných zpráv se již třetina obyvatel tohoto ostrova přihlásila do výzvy o přesídlení do Austrálie), jejichž území leží jen pár metrů nad mořem, jsou klimatickou změnou ohroženy zcela zásadně, protože jejím vlivem se zvyšuje hladina oceánu, a to způsobuje a bude dále způsobovat neobyvatelnost nejníže položených částí jejich území, případně se hovoří i tom, že takové ostrovy zcela zmizí pod vodou a jejich obyvatelstvo bude muset přesídlit. To je problém mimo jiné z hlediska právní konstrukce státní suverenity, protože území a obyvatelstvo se považují za definiční znaky státu. Zůstane tedy stát, jehož území bylo zatopeno a jehož obyvatelstvo se přestěhovalo, ještě existujícím státem?

Ohledně státnosti Soud ve stanovisku konstatoval, že pokud je stát jednou založen a existuje, ztráta některého elementu státu by neměla automaticky znamenat ztrátu státnosti (odst. 363).

S ohledem na to, že klimatická změna je společnou starostí lidstva (common concern of humankind), zdůrazňuje Soud důležitou zásadu, která je součástí mezinárodního obyčejového práva – zásadu spolupráce mezi státy, která by při řešení tohoto problému měla být uplatňována v maximální možné míře, neboť u globálních problémů obecně by státy měly hledat řešení společně. I z klimatického režimu vyplývá povinnost finanční pomoci a dalších typů asistence ze strany bohatých rozvinutých států vůči rozvojovým zemím, podle zásady společné, ale rozdílné odpovědnosti (odst. 364–365).

Právo na příznivé životní prostředí

Soud rozebírá souvislosti mezi lidskými právy a klimatickou změnou a konstatuje, že negativní dopady klimatické změny mohou narušit účinné naplňování lidských práv (386) a dále, že plné užívání lidských práv nemůže být zajištěno bez ochrany klimatického systému a dalších částí životního prostředí, a že státy v tomto ohledu musí přijímat opatření k ochraně klimatického systému, včetně mitigace a adaptace, což zahrnuje mj. přijetí příslušných standardů a legislativy, jakož i regulaci činnosti soukromých aktérů. Neboli klimatické povinnosti státům vyplývají rovněž z mezinárodního práva lidských práv (odst. 403).

Ohledně práva na životní prostředí nepředstavuje přístup Soudu ve stanovisku překvapení nebo průlom, spíše se dá říci, že stanovisko dále pokračuje v trendu postupného posilování statusu lidského práva „na čisté, zdravé a udržitelné životní prostředí“: Soud říká, že toto právo je předpokladem k užívání řady dalších práv a že vychází z provázanosti mezi lidskými právy a životním prostředím. Soud tedy nekonstatuje, že toto právo uznává nebo zakládá (v tomto se neztotožňuji s komentátory, kteří považují díky stanovisku toto právo za nyní mezinárodně uznané), ale zároveň o něm hovoří jako o samostatném právu, ne pouze jako o environmentálním aspektu jiných práv (odst. 393).

Právní následky porušení klimatických povinností států

Část stanoviska věnovanou otázkám odpovědnosti lze považovat za zcela průlomovou. Soud zejména chápe mezinárodní právo jako celek, jehož jednotlivou část, například klimatické úmluvy, nelze posuzovat izolovaně. Tyto pasáže stanoviska otevírají environmentálním právníkům dosud spíše méně známé oblasti mezinárodního obyčejového práva.

Soud nejprve zodpovídá otázku, které právní normy jsou aplikovatelné na odpovědnost států v oblasti klimatu. Jsou to klimatické a další mezinárodní úmluvy, a dále obyčejové mezinárodní právo. Soud v předchozích částech stanoviska identifikoval řadu povinností států, které vyplývají přímo z Rámcové úmluvy o změně klimatu a Pařížské dohody. Za situace, kdy v těchto úmluvách chybějí pravidla o následcích porušení povinnosti, použijí se pravidla mezinárodního práva o odpovědnosti států (odst. 407–408). Soud v tomto ohledu odmítl námitku, že aplikace obecných pravidel mezinárodního práva je zde vyloučena z důvodu povahy klimatických úmluv jako lex specialis: aby tomu tak bylo, muselo by toto vynětí z pravidel mezinárodního práva o odpovědnosti států vyplývat přímo z mezinárodních klimatických úmluv, avšak Soud v nich takové vynětí neshledal. To znamená, že v případě porušení klimatických povinností států, a to i těch založených klimatickými úmluvami, se uplatní pravidla mezinárodního práva, která dopadají na situace porušení povinností, tedy pravidla mezinárodního obyčejového práva (odst. 412–420).

V případě povinností jednat, které Soud identifikoval, odpovědnost státu nenastává v případě nedosažení výsledku, ale vždy tehdy, pokud stát nepřijme všechna potřebná opatření, která jsou s to k výsledku vést, což se v konkrétních případech posuzuje pomocí standardu due diligence. Pokud tento standard není naplněn, dopouští se stát mezinárodně protiprávního jednání s následkem odpovědnosti (odst. 409).

Podstatné dále podle Soudu je, že povinnosti spojené s globálními statky, jako je klima, jsou ze své podstaty povinnostmi erga omnes, tedy vůči všem ostatním státům. Stanovisko v odst. 442 říká, že pokud některý stát poruší povinnost erga omnes, může ho kterýkoli jiný stát volat k odpovědnosti. Pokud je porušena povinnost vztahující se k ochraně klimatu, která vyplývá z mezinárodního obyčejového práva, může se odpovědnosti dovolávat kterýkoli stát; pokud vyplývá z mezinárodního klimatického režimu, může tak učinit kterákoli smluvní strana úmluvy. Těmito závěry Soud připouští možnost států žalovat se mezi sebou z důvodu porušení klimatických povinností, což se dosud v rámci klimatických litigací nedělo.

Co se týče dostupnosti nápravy, kterýkoli jiný stát může žalovat na splnění té povinnosti, která splněna nebyla, a ukončení protiprávní činnosti. Pouze poškozený stát však může žádat také reparaci (odst. 443), a to v podobě restituce (návratu do původního stavu, je-li to ještě možné), kompenzace (zde Soud připouští, že její výpočet může být v případě klimatických škod obtížný) nebo satisfakce (např. vyjádření lítosti, omluva, veřejné prohlášení, vzdělávání veřejnosti) (odst. 449–455).

Dopady stanoviska na fosilní činnosti

Produkce a spotřeba fosilních paliv jsou ve skutečnosti hlavní příčinou antropogenní klimatické změny, a to, že se zmínky o nich po celá desetiletí nedostaly do klimatických úmluv ani do rozhodnutí COP, jen svědčí o politické citlivosti tohoto tématu a síle aktérů na straně fosilních společností. Například první zmínka o uhlí ve smyslu potřeby jeho těžbu utlumovat se do dokumentů mezinárodního klimatického režimu dostala až v roce 2021 v závěrečném výstupu COP 26 – Glasgow Climate Pact – a komentátoři mají pravdu, když tvrdí, že zmiňování regulace fosilních paliv v klimatických vyjednáváních a výstupech je stále ještě tabu. V tomto směru je první vlaštovkou zpráva zvláštní zpravodajky OSN pro lidská práva v kontextu klimatické změny z června 2025, jejímž hlavním sdělením je imperativ „defosilizovat“ ekonomiky.

Text Poradního stanoviska se zmiňuje o fosilních palivech pouze v několika málo zmínkách, převážně v souvislosti s objasněním mechanismu klimatické změny. Ovšem z hlediska právní argumentace je obzvláště relevantní odstavec 427: „Pokud stát nepřijme vhodná opatření na ochranu klimatického systému před emisemi skleníkových plynů – včetně výroby fosilních paliv, spotřeby fosilních paliv, udělování licencí na průzkum fosilních paliv nebo poskytování dotací na fosilní paliva – může se jednat o mezinárodně protiprávní jednání, které lze tomuto státu přičíst. Soud rovněž zdůrazňuje, že předmětným mezinárodně protiprávním jednáním nejsou emise skleníkových plynů jako takové, nýbrž porušení povinností vyplývajících z úmluv a z mezinárodního obyčejového práva, které se týkají ochrany klimatického systému před významnou újmou v důsledku antropogenních emisí těchto plynů.“

Neboli hned čtyři výslovné odkazy na činnosti související s fosilními palivy jsou zde využity pro jasné vyjádření faktu, že povinnosti dovozené Soudem ve stanovisku na tyto činnosti přímo dopadají. Soud tak sděluje, že jakkoliv se útlum fosilních paliv může zdát z politického pohledu otázkou uvážení, z pohledu právního je jasný a má podobu povinnosti chránit klimatický systém všemi dostupnými prostředky. Zároveň lze tuto povinnost patrně silněji než z klimatických úmluv dovodit z mezinárodního obyčejového práva, které váže i ty státy světa, které se nepřipojily k mezinárodním klimatickým úmluvám.

Tento závěr stanoviska kromě toho otevírá možnost žalovat státy, které podporují fosilní průmysl například rozšiřováním licencí na těžbu nebo oddalováním uzavření provozů způsobem nebo v rozsahu, který je v rozporu s globálním klimatickým cílem 1.5 °C. V požadavku na státy v oblasti „defosilizace“ ovšem hrají roli možnosti a kapacity států ve smyslu uplatnění zásady společné, ale rozdílné odpovědnosti.

Očekávaný dosah stanoviska

Poradní stanoviska nejsou sice právně závazná v podobném smyslu jako rozsudky, ale mají vysokou autoritu díky prestiži Mezinárodního soudního dvora. V případě tohoto stanoviska lze očekávat značný dosah, a to na státy, soudy i další aktéry. Na výklady Mezinárodního soudního dvora se často odvolávají jiné soudy – regionální i vnitrostátní, takže můžeme očekávat vliv na průběh a výsledky klimatických litigací. Stanovisko dále může být (resp. mělo by být) vodítkem pro státy, a to jak při budoucích mezinárodních klimatických jednáních (např. už na nadcházejícím COP v Brazílii) na základě opakovaně zdůrazňované povinnosti států spolupracovat, tak vnitrostátně, když státy vytvářejí nebo aktualizují svou klimatickou politiku nebo legislativu. Výklad Soudu samozřejmě může posloužit i budoucím žalobcům ve věcech klimatu jako jakýsi návod, jak v žalobě koncipovat právní argumentaci.

Závěr

Soudci Mezinárodního soudního dvora vydali své stanovisko jednomyslně, což svědčí o vysoké shodě tohoto světového soudu ohledně závažnosti klimatické změny a jejího právního řešení. Před formulací vlastních odpovědí na položené otázky Soud podotýká, že toto Poradní stanovisko ani řízení o něm se nepodobá žádnému dříve projednávanému stanovisku, a že řešené otázky přesahují oblast práva, protože se týkají existenciálního problému planety a lidstva. Tam má sice mezinárodní právo silnou roli, ale tento problém vyžaduje více, a to angažovat všechny oblasti lidského vědění, lidskou vůli a moudrost (odst. 456).

Hlavní poselství Poradního stanoviska pro klimatické právníky bych shrnula následovně: Mezinárodní právo ve skutečnosti poskytuje způsoby, jak vymáhat dodržování klimatických závazků, protože nejsme omezeni sférou klimatických úmluv, jež jsou slabé, a páky na dodržování závazků neobsahují, ale můžeme k tomu využít jiné části mezinárodního práva, zejména mezinárodní obyčejové právo. Právě o ně a z něj vyplývající koncepty, například due diligence, nyní potřebujeme rozšířit svůj pohled a brát je v úvahu.

Za klimatické právníky ještě dodávám, že o právním výkladu tak příznivém pro ochranu klimatu se nám ani nesnilo. Toto stanovisko ovlivní nejen přístup vlád, soudů a žalobců, ale pravděpodobně i výuku práva životního prostředí a klimatického práva. A samozřejmě může mít dopad i na výsledek české klimatické žaloby.

---

reklama

---