Ondřej Boreš: Obchodování snižuje emise v takové míře, v jaké jsme si zvolili

Již několik let probíhá diskuze o tom, jaký nástroj použít na snižování emisí skleníkových plynů. EU si zvolila systém obchodovatelných povolenek. Ve hře byla uhlíková daň, limity na vypouštění emisí, subvence atd., především se ale mělo jednat o nástroj ekonomický. Nástroj by měl být totiž efektivní nejen z hlediska snižování emisí, ale i z ekonomického. Hlavním důvodem, proč volba padla právě na obchodovatelné povolenky, byla nákladová efektivnost tohoto nástroje a dále fakt, že celkové množství emisí se „zastropuje“ na politicky požadované úrovni.

Podstata fungování obchodovatelných povolenek je v tom, že se vytvoří trh pro znečišťovatele, kde budou nabízet přebytečné povolenky podniky, které mají menší náklady na snižování emisí. Naopak nakupovat budou podniky s vyššími náklady. Ale celkové množství emisí zůstane v požadované výši. Často se systému vyčítá, že udělal z tak ušlechtilé věci jako je ochrana životního prostředí „kšeft“ a že jde o odpustky.

Ale to je právě podstata efektivního fungování systému. Nikdo si nemůže dělat iluze, že by podniky samy o sobě snižovaly emise skleníkových plynů. Potřebná je finanční motivace. A „odpustky“ zajišťují nákladovou efektivnost, tedy že bude snižovat ten s nižšími náklady. Některé průmyslové sektory (výroba cementu, vápna) mají z podstaty výrobního procesu pouze omezené možnosti, jak emise snižovat, ale jako významní producenti emisí by se měly také na snižování podílet.

Je velice složité odhadnout, jakou měrou přispívá EU ETS ke snižování emisí. Předně je nutné si uvědomit, že pokrývá pouze 40 % emisí skleníkových plynů Evropské unie (v ČR 60 %). Proto je zavádějící komentovat ne/úspěšnost EU ETS jen podle stavu celkových emisí.

I pokud se podíváme pouze na emise vypouštěné podniky v EU ETS, nelze snadno odhadnout, nebo vyčlenit, přesný vliv EU ETS. EU ETS totiž zahrnuje přes 10 tisíc podniků z celé EU a výše emisí je tak do značné míry ovlivněna probíhajícím ekonomickým cyklem.

Dále se musí na systém pohlížet jako na celek. Pokud bychom se dívali pouze na jednotlivé země, pak dostaneme zcela odlišné výsledky – některé země emise snižují, některé zvyšují. Ale pouze při pohledu na celek získáme správný obrázek. Tedy zda se daří emise snižovat nebo ne. Následující graf ukazuje celkové množství povolenek v celé EU a emise skleníkových plynů, které vypustily podniky zahrnuté v EU ETS v letech 2005-2009.

Obchodování je rozděleno do období. Na každé období se pak přidělily povolenky na základě tzv. národních alokačních plánů. První období bylo v letech 2005-7 a bylo označováno jako zkušební. Druhé období je pětileté – 2008-12. Třetí období bude osmileté – 2013-20. Důležitým faktorem je pak především ne/převoditelnost povolenek mezi jednotlivými obdobími. Povolenky z prvního období totiž nešlo převést do druhého. Naopak povolenky z druhého lze převést do třetího a využít je (tedy vypustit emise) tedy až o několik let později.

V prvním období bylo každý rok přiděleno cca 2,1 mld. povolenek. Podniky je ale ani nevyčerpaly a zbylo jich přes 200 mil. Důvodem byla především obava mnoha států (mezi nimi i ČR), aby se nízkým přídělem neomezil ekonomický růst. Tato nadalokace nebyla jen vinou politiků, i trh ještě v roce 2005 předpokládal, že povolenek nebude dostatek. To se odrazilo i v ceně povolenky, která vystoupala nad 30 EUR. Jak se ale ukázalo v roce 2006, povolenek bylo přiděleno ve většině zemí (výjimkou byla Velká Británie, Španělsko, Itálie) mnohem více, než podniky potřebovaly. Dalším důvodem pro nadalokaci bylo, že po spuštění EU ETS došlo ke zpřesnění metodiky vykazování emisí. Cena tak začala klesat, až se dostala v roce 2007 prakticky na nulu.

Evropská komise nechtěla, aby se obdobná situace opakovala i ve druhém období. Proto požadavky většiny zemí poměrně přísně zredukovala (např. ČR z požadovaných 101 mil. na 86,8 mil.) na celkový počet 1,9 mld. povolenek na rok. Současně se začaly v roce 2008 projevovat účinky krize, které se naplno projevily v roce 2009. V mnoha zemích tak firmám, i přes redukci ze strany Evropské komise, zbylo relativně velké množství povolenek. I když celková bilance za rok 2008 byla ta, že emise byly vyšší než množství alokovaných povolenek. To bylo způsobeno dvěma důvody. Prvním z nich je, že firmy mohly použít povolenky přidělené pro rok 2009 pro pokrytí emisí z roku 2008. Druhým pak byla možnost využití kreditů z flexibilních mechanismů kjótského protokolu (CER, ERU). Jak je patrné z grafu, v roce 2009 byly emise o 100 mil. nižší než přidělené povolenky. Firmy nejen použily část povolenek již v roce 2008, ale některé se rozhodly uspořené povolenky uchovat do třetího období, kdy se předpokládá jejich nedostatek i vyšší cena.

Graf Ondřeje Boreše porovnávající prodané povolenky a skutečné emise. Graf v plném rozlišení zde.

Licence | Některá práva vyhrazena

Foto | Ondřej Boreš / MŽP

Mohlo by se tedy zdát, že zatím na hodnocení fungování systému je ještě brzy. Z druhého období uběhly zatím jen tři roky, zasáhla krize a lze tedy těžko oddělit snížení emisí jdoucí na vrub krize, a to způsobené investicemi do redukce emisí a navíc existuje převoditelnost povolenek. Nicméně jak je patrné, systém emisního obchodování nepřinese sám o sobě žádné redukce. Lépe řečeno přinese přesně takové redukce, jaké si státy určí. Pokud se politici rozhodnou, že se rozdá povolenek více, než podniky potřebují (viz první období), pak nedojde k žádným redukcím. Podnikům se tím říká, že si mohou vypouštět emisí, kolik chtějí. Pokud ale je stanoven cíl snížení emisí o 21 % na rok 2020 oproti roku 2005, pak se dosáhne tohoto snížení (samozřejmě s ohledem na započítání externích redukcí). Ani víc, ani míň.

Jakékoliv diskuze o tom, že je cena povolenky příliš nízká a tedy nemotivuje ke snižování emisí, vychází pouze z nepochopení zvoleného systému v EU (cap-and-trade, tedy omez a obchoduj). Cena povolenky nám pouze ukazuje, za jakou cenu se daří dosáhnout politicky stanoveného cíle. Evropský systém obchodování s emisemi tedy snižuje emise přesně v takové míře, v jaké jsme si to sami zvolili a jako takový funguje.