Kořeny, o.s.: Právní posudek: návrh na referendum je v pořádku

Již zítra budou litvínovští zastupitelé rozhodovat o vyhlášení místního referenda o postoji města k prolomení územních ekologických limitů a přiblížení povrchové těžby uhlí k jeho území. Podle dnes zveřejněného stanoviska pražského odborníka na správní právo JUDr. Petra Kužvarta je otázka navržená k hlasování v referendu v souladu se zákonem. Nesoulad návrhu na konání lidového hlasování se zákonem o místním referendu je přitom jediným legálním důvodem, pro který mohou zastupitelé vyhlášení referenda odmítnout.

Analýza Dr. Kužvarta podrobně konfrontuje předložený návrh s jednotlivými důvody, pro které podle § 6 a § 7 zákona č. 22/2004 Sb. nelze místní referendum konat. Nejpodrobněji se zabývá otázkou možného zásahu do samostatné působnosti města. Její závěr zní jednoznačně: „Na základě výše uvedených skutečností jsem dospěl k závěru, že otázka ve znění ‘Má Město Litvínov aktivně využít všech prostředků, aby zabránilo přiblížení povrchové těžby uhlí k Litvínovu, při kterém by došlo k překročení územních ekologických limitů vymezených usnesením vlády č. 444/1991? ano/ne‘ je v souladu s platným zněním zákona o místním referendu, zejména ustanoveními jeho paragrafu 6 a 7. Referendum o této otázce tedy konat lze a zastupitelstvo města Litvínova je povinno rozhodnout o jeho vyhlášení postupem podle § 13 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona.“

Zastupitelé jsou podle zákona zároveň povinni stanovit termín, ve kterém se bude hlasování konat. Přípravný výbor ve svém návrhu na konání referenda navrhl spojit referendum s podzimními volbami do zastupitelstva obce. Zákon toto řešení výslovně umožňuje a již několik obcí ho v minulosti využilo. Vyhlášení referenda v jednom termínu s volbami by ušetřilo čas občanů: lidé by jinak museli hlasovat v letošním roce celkem třikrát.

„Doufáme, že zastupitelé referendum v námi navrženém termínu vyhlásí. Nemyslím, že by zastupitelé chtěli riskovat do té míry, že by zabránili občanům rozhodnout o tak důležité věci, navíc v rozporu se zákonem a jen pár týdnů před volbami. Stejně špatně by se jim vysvětlovalo plýtvání časem voličů v případě, že by zamýšleli vyhlásit referendum v jiném termínu, než současně s volbami,“ uvedl dnes jeden z členů přípravného výboru Ing. Miroslav Otcovský.

Jednání zastupitelstva začne ve čtvrtek 21. září ve 14 hodin v aule Scholy Humanitas v Litvínově. Hlasování o referendu je na programu zasedání jako šestý bod.


V příloze:
Plné znění „Právního stanovisko k zákonnosti otázky navržené k hlasování v místním referendu“ ze dne 19. září 2006 vypracovaného JUDr. Petrem Kužvartem

Kontakty:
• Ing. Miroslav Otcovský, zmocněnec přípravného výboru návrhu na referendum, tel: 777205704, e-mail: otco@seznam.cz
• JUDr. Petr Kužvart, tel: 241 73 33 20 nebo 261 00 46 42, e-mail: petr.kuzvart@ecn.cz
• PaedDr. Karel Zdražil, starosta města Litvínova, tel: 476 767 611, e-mail: zdrazil@mulitvinov.cz




---------------------------


J U D r. P e t r K u ž v a r t
advokát se sídlem v Praze 4, Za Zelenou liškou 967, PSČ 140 00
tel. č. 241 73 33 20, postfax č. 261 00 46 42,
e-mail: petr.kuzvart@ecn.cz
pobočné pracoviště: Ve svahu č. 1, Praha 4 - Podolí, PSČ 147 00,
tel. č. 241 43 29 72
IČ 66 22 01 49

Vážená paní
Jana D o l e ž a l o v á
Občanské sdružení Kořeny
Litvínov

V Praze dne 19.9. 2006

Věc: Právní stanovisko k zákonnosti otázky navržené k hlasování v místním referendu

Na základě Vaší žádosti ze dne 10. září 2006 jsem se seznámil s návrhem na konání místního referenda ze dne 20. srpna t.r. a k zákonnosti otázky navržené k předmětném návrhu podávám toto stanovisko:

1. Navržená otázka
Otázka navržená v návrhu na konání místního referenda ze dne 20. srpna 2006 zní: „Má Město Litvínov aktivně využít všech prostředků, aby zabránilo přiblížení povrchové těžby uhlí k Litvínovu, při kterém by došlo k překročení územních ekologických limitů vymezených usnesením vlády č. 444/1991? ano/ne“

2. Platná právní úprava, přezkum návrhu na konání místního referenda
Právo podílet se „na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců“ zakotvuje článek 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku ČR. Podle názoru ústavního soudu lze uvedené ustanovení (a obdobně i čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech) vyložit tak, že „garantuje mj. i právo participace na konání místního referenda jako formy přímé účasti na správě věcí veřejných, resp. součásti výkonu práva na samosprávu.“
Podrobněji a v praktické rovině problematiku konání místního referenda rozpracovává zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, v platném znění (dále jen „zákon“). Tento předpis mj. upravuje přezkum návrhu podaného přípravným výborem orgány veřejné moci. Děje se tak ve dvou fázích. V první, po výtce formální fázi přezkumu upravené § 12 zákona, ověřuje příslušný obecní úřad náležitosti návrhu konání stanovené především v §§ 10 a 11 zákona. Tato fáze již v daném případě podle mých informací proběhla, takže dále se jí zde zabývat by bylo nadbytečné.
Následuje fáze přezkumu věcného, upraveného § 13 zákona. V jejím rámci je zastupitelstvo města povinno přezkoumat, zda lze o navržené otázce referendum konat. V případě, že referendum konat lze, je povinno jej vyhlásit, v opačném případě jej vyhlásit nesmí.
3. Důvody pro které nelze místní referendum konat
Zda lze či nelze o navržené otázce referendum konat je třeba usuzovat na základě § 6 a § 7 zákona. Z nich vyplývá, že místní referendum nelze konat tehdy, pokud by se v něm mělo rozhodovat:
1) o věci, která nepatří do samostatné působnosti města (§ 6),
2) o místních poplatcích a o rozpočtu obce nebo statutárního města (§ 7 písm. a),
3) o zřízení nebo zrušení orgánů obce nebo statutárního města a o jejich vnitřním uspořádání (§ 7 písm. b),
4) o volbě a odvolání starosty nebo primátora územně nečleněného statutárního města, primátora statutárního města a primátora hlavního města Prahy, místostarosty nebo náměstka primátora, členů rady obce, města, městského obvodu nebo městské části, členů rady statutárního města a hlavního města Prahy a dalších členů zastupitelstva obce, zastupitelstva statutárního města, jakož i volených nebo jmenovaných členů dalších orgánů obce a statutárního města (§ 7 písm. c),
5) jestliže by otázka položená v místním referendu byla v rozporu s právními předpisy nebo jestliže by rozhodnutí v místním referendu mohlo být v rozporu s právními předpisy (§ 7 písm. d),
6) v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení (§ 7 písm. e),
7) o uzavření veřejnoprávních smluv k výkonu přenesené působnosti (§ 7 písm. f),
8) o schválení, změně nebo zrušení obecně závazné vyhlášky obce (§ 7 písm. g), nebo
9) jestliže od platného rozhodnutí v místním referendu do podání návrhu na konání místního referenda v téže věci neuplynulo 24 měsíců (§ 7 písm. h).
Jedná se úplný výčet uzavřený (numerus clausus), který zastupitelstvo ani nikdo jiný (s výjimkou zákonodárce) nemůže svévolně rozšiřovat o důvody další .

4. Vztah navržené otázky k důvodům, pro které referendum nelze konat - ad 1 a 5
Předně je třeba uvést, že návrh přípravného výboru je třeba vykládat s ohledem na skutečný úmysl a vůli navrhovatelů, nikoliv hypotetické interpretace tohoto návrhu. K uvedenému závěru lze dojít na základě ustanovení § 35 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, v platném znění , podle kterého „Právní úkony vyjádřené slovy je třeba vykládat nejenom podle jejich jazykového vyjádření, ale zejména též podle vůle toho, kdo právní úkon učinil, není-li tato vůle v rozporu s jazykovým projevem.“
Přípravný výbor ve svém návrhu (str. 1, hlava III. návrhu) pak konstatuje, že výsledky referenda by byly závazné pro zastupitele města. Jakkoliv je tento výrok fakticky nepřesný, lze z něj nesporně dovodit, že přípravný výbor svým návrhem zamýšlel v souladu s § 6 ingerovat pouze do samostatné působnosti města.
Lze namítnout, že k úmyslu navrhovatelů přihlížet nelze a předloženou otázku je naopak třeba interpretovat tak, že zavazuje všechny orgány města při všech jejich činnostech (tedy včetně výkonu přenesené působnosti). Pokud však tuto námitku podrobíme zkoumání reductione ad absurdum, neobstojí. Měla-li by mít obecnější platnost, vyplývalo by z ní totiž, že nezákonná by byla např. i otázka následujícího znění: „Má Město Litvínov aktivně využít všech prostředků, aby snížilo nezaměstnanost na svém území?“. Na základě výsledků referenda by totiž musel živnostenský úřad (jakožto organizační složka města výsledky referenda vázaná) při výkonu přenesené působnosti nařídit např. všem živnostníkům na území města, aby zaměstnali všechny nezaměstnané, kteří na území města žijí. Je nicméně zjevné, že takto krajním extenzivním výkladem (či spíše desinterpretací) navržené otázky by bylo možné z rozhodování v referendu vyloučit prakticky jakoukoliv věc, a to zcela v rozporu se smyslem a účelem zákona o místním referendu. Jde tedy o námitku nesprávnou, jejíž uplatnění by vedlo ke známému paradoxu summum ius, summa iniuria…
Jak již řečeno, z návrhu podaného přípravným výborem vyplývá, že úmyslem navrhovatelů bylo vázat výsledky referenda pouze orgány samosprávy v jejich samostatné působnosti. I kdyby se však v budoucnosti kdokoliv pokusil zneužít výsledků referenda k nátlaku na složky města vykonávající přenesenou působnost (státní správu), byl by očividně odsouzen k neúspěchu. Výsledky referenda totiž podle zákona váží toliko orgány samosprávy při výkonu samostatné působnosti a právě jen vůči nim směřují sankce stanovené v § 89 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, v platném znění (jako ultima ratio rozpuštění zastupitelstva rozhodnutím ministerstva vnitra a vypsání nových voleb).
Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících samosprávných celků a o změně některých zákonů v § 16 odst. 1 stanoví základní povinnosti úředníka samosprávného celku, z nichž je účelné uvést alespoň tyto: úředník je povinen a) ”dodržovat ústavní pořádek České republiky”, b) ”dodržovat právní předpisy”, a to bez dalšího. Dále ”dodržovat ostatní předpisy, vztahující se k práci jím vykonávané, pokud s nimi byl řádně seznámen”, c) ”hájit při výkonu správních činností veřejný zájem”, f) ”jednat a rozhodovat nestranně bez ohledu na své přesvědčení a zdržet se při výkonu práce všeho, co by mohlo ohrozit důvěru v nestrannost rozhodování”, g) ”zdržet se jednání, jež by závažným způsobem narušilo důvěryhodnost územního samosprávného celku”, h) ”zdržet se jednání, které by mohlo vést ke střetu veřejného zájmu se zájmy osobními, zejména zneužívat informací nabytých v souvislosti s výkonem zaměstnání ve prospěch vlastní nebo někoho jiného” , i) ”v souvislosti s výkonem zaměstnání nepřijímat dary nebo jiné výhody…”. Je tedy zřejmé, že úředníci obce (a dvojnásob to platí při výkonu přenesené působnosti) jsou v opravdu odlišném postavení, nežli zastupitelé obce. Pokud by kdokoli chtěl extenzivně vztáhnout závaznost předložené otázky i na tyto úředníky, dostal by se takový jeho výklad nevyhnutelně do rozporu se zákonem. Jde o výklad, který je zjevně neadekvátní, nesprávný a neudržitelný. Jeho užití lze spolehlivě vyloučit.
I kdyby se tedy kdokoliv případně pokusil např. ovlivnit rozhodování v konkrétním územním či stavebním řízení tvrzením, že výsledkem místního referenda je vázán i stavební úřad a jeho pracovníky, tento úřad by byl povinen uvedenou argumentaci s ohledem na zásadu zákonnosti odmítnout. Popsaný nezákonný pokus o ovlivnění rozhodování stavebního úřadu by přirozeně nemohl právě pro svoji nezákonnost nalézt ochranu u krajského úřadu či ministerstva vnitra podle § 123 an. zákona o obcích ani u správního soudu podle § 91 písm. a) soudního řádu správního (zákon č. 150/2002 Sb.) ani jiného orgánu veřejné moci. Zneužití výsledků referenda k ovlivnění výkonu státní správy (resp. přenesené působnosti orgány města Litvínova) je tedy spolehlivě vyloučeno.
Lze tedy snad na základě výše uvedeného výkladu dojít k závěru, že ustanovení § 13 písm. b) zákona je nadbytečné, otázka v místním referendu je v souladu se zákonem vždy (vzhledem k tomu, že případné nezákonnosti může město vždy eliminovat ve fázi výkonu rozhodnutí z referenda vzešlého) a zastupitelstvo tedy fakticky nemůže z uvedeného důvodu návrh odmítnout? To jistě ne.
Návrh na konání místního referenda je možné a nutné zamítnout vždy, kdy by navržená otázka byla sama v rozporu se zákonem či mohla k porušení zákona vést přímo. Jako nezákonnou by tedy muselo zastupitelstvo odmítnou např. otázku: „Má Město Litvínov ve své přenesené působnosti aktivně využít všech prostředků, aby zabránilo přiblížení povrchové těžby uhlí k Litvínovu…“ či „Má Město Litvínov násilím (zejména nasazením Městské policie) zabránit přiblížení povrchové těžby uhlí k Litvínovu…“ V prvním z uvedených příkladů by referendum nebylo možné konat pro rozpor s ustanovením § 6 zákona, ve druhém pak pro rozpor s ustanovením § 7 písm. d) zákona. V obou případech jde o rozpor zjevný a nevyhnutelný – rozhodnutí z referenda vzešlé nelze realizovat nijak jinak, než právě za cenu porušení zákona.
Naopak rozpor toliko hypotetický a spekulativní, vztahující se jen k jedné z možných interpretací položené otázky (nadto k interpretaci krajně extenzivní), důvodem k zmítnutí návrhu přípravného výboru být nemůže. Tak je tomu i v případě otázky ke konání referenda v předmětné věci skutečně navržené.
K problematice vztahu samostatné a přenesené působnosti obce je konečně vhodné připomenout § 8 a § 111 zákona o obcích . V důsledku těchto ustanovení řada občanů (ale i starostů, zastupitelů a úředníků samosprávných celků) za synonymum samostatné působnosti ne zcela přesně považuje pojem „obec“, zatímco působnost přenesenou běžně zaměňují s pojmem „obecní úřad“. Jakkoliv tato interpretace není zcela přesná, je k ní namístě při interpretaci návrhu na konání referenda přihlédnout . Jinak by pak bylo jistě třeba v uvedeném kontextu posuzovat návrh ve znění „Má Městský úřad Litvínov…. etc.“

5. Ad 2, 6 a 8
Považuji za případné citovat zde z důvodové zprávy k zákonu o místním referendu, podle které “Místní referendum nelze konat např. o rozpočtu obce, kterým se rozumí rozpočet ve formálním smyslu…”, tj. v případech, kdy se navržená otázka výslovně dotýká změny rozpočtu.
Navržená otázka tedy nesmí směřovat k úpravě vyloučených věcí přímo (např. „má být městský rozpočet schválen v podobě, která je přílohou tohoto návrhu“), nepřímý a vedlejší vliv však být důvodem k nevyhlášení referenda nemůže. Každé místní referendum má totiž vždy na rozpočet alespoň nepřímý dopad v podobě nákladů vzniklých jeho konáním. Extenzivní výklad ustanovení § 7 písm. zákona by tak nevyhnutelně vedl k absurdnímu závěru, že místní referendum nelze konat nikdy.
Mutatis mutandis platí totéž i pro rozhodování ve správním řízení - referendum nesmí nahradit např. územní řízení, může však zavázat orgány samosprávy, jak budou v tomto řízení jako jeden z účastníků (nikoliv však vykonavatel státní správy, tj. stavební úřad!) postupovat. Výsledkem může být legitimní, ač celkem neobvyklá situace, kdy stavební úřad (takto organizační součást městského úřadu) vydá územní rozhodnutí proti vůli orgánů samosprávy města, jež v řízení vystupuje jakožto jeden z účastníků.
Konečně stejný argument platí i ve vztahu k vyhlášce obce/města - referendum se nesmí týkat schválení vyhlášky ve formálním smyslu, může však zastupitele města zavázat, pokud jde o řešení věci, k níž se vyhláška vztahuje. Typicky se v tomto případě může jednat o případ návrhu územního plánu (o jehož obsahu místní referendum konat lze) a vyhlášky obce, jíž je závazná část územního plán vyhlášena (zde je konání referenda vyloučeno).

6. Ad 3, 4, 7 a 9
Uvedené důvody s navrženou otázkou nesouvisí prakticky ani teoreticky.
Závěr
Na základě výše uvedených skutečností jsem dospěl k závěru, že otázka ve znění „Má Město Litvínov aktivně využít všech prostředků, aby zabránilo přiblížení povrchové těžby uhlí k Litvínovu, při kterém by došlo k překročení územních ekologických limitů vymezených usnesením vlády č. 444/1991? ano/ne“ je v souladu s platným zněním zákona o místním referendu, zejména ustanoveními jeho paragrafu 6 a 7. Referendum o této otázce tedy konat lze a zastupitelstvo města Litvínova je povinno rozhodnout o jeho vyhlášení postupem podle § 13 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona.
V případě, že by k vyhlášení referenda nedošlo, doporučuji přípravnému výboru, aby se v zákonné (v tomto případě pouze čtrnáctidenní) lhůtě obrátil na věcně a místně příslušný správní soud s návrhem, aby svým usnesením místní referendum vyhlásil sám (viz § 91 písm. a) zákona č. 150/2001 Sb. o soudním řádu správním). Vzhledem k tomu, že právo podílet se na správě věcí veřejných přímo patří s ohledem na článek 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod mezi základní práva ústavní , lze se v poslední instanci po vyčerpání všech ostatních možností obrátit stížností pro porušení tohoto práva i k Ústavnímu soudu.


Petr Kužvart



Post scriptum: Na základě svých dlouholetých zkušeností advokáta zabývajícího se správním právem na místní úrovni se přikláním k závěru, že k vyhlášení referenda v daném případě dojde. Mimo rovinu právní má totiž věc neopomenutelnou souvislost politickou. Odmítnutí návrhu na místní referendum zpravidla občané bez ohledu na svoje stranické či názorové preference vnímají jako projev mocenské zvůle úřadujících představitelů samosprávy. Odmítnout návrh na konání místního referenda několik týdnů před volbami do obecních zastupitelstev by tedy v tomto kontextu bylo rozhodnutím mimořádně riskantním až sebevražedným a politicky velmi nevhodným.