Pavel Pešout: Třicet let zákona na ochranu přírody a krajiny

Prvního června tomu bylo přesně 30 let od nabytí účinnosti zákona o ochraně přírody a krajiny (č. 114/1992 Sb.), ale také sto let od předložení prvního návrhu zákona na ochranu přírodních památek u nás poslancem národního shromáždění J. V. Stejskalem a dalšími 22 poslanci v roce 1922. Současný zákon o ochraně přírody a krajiny tedy vznikal na historických základech. Někdejší snaha ochránců přírody, přírodovědců a osvícených politiků byla po vzniku Československa reprezentovaná více jak deseti návrhy norem na ochranu přírody a domoviny. I když se některé dostaly do meziresortního projednávání či až na půdu parlamentu, bohužel žádný z nich nebyl přijat. Pokud pomineme dílčí legislativní úpravy obsažené v různých právních předpisech (např. soubor zákonů upravujících pozemkovou reformu, trestní zákoník, zákon o zalesňování ad.) postrádala ochrana přírody ucelenou právní normu až do roku 1956, kdy byl přijat zákon o ochraně přírody (č. 40/1956 Sb.).

Tzv. „čtyřicítka“ byla významným legislativním počinem, který sehrál zásadní roli při formování státní ochrany přírody na území České republiky. Ustanovení tohoto zákona však byla v zásadě jen deklaratorní a v praxi obtížně vymahatelná. Proto se již v osmdesátých letech dvacátého století začalo pracovat na přípravě jeho novelizace. Tyto přípravy pomohly po roce 1989 rychle připravit návrh nové moderní právní normy v ochraně přírody a krajiny.

Současný zákon o ochraně přírody a krajiny byl přijat velkou většinou 105 poslanců ze 111 přítomných poslanců České národní rady dne 19. února 1992. Bylo to ještě v trvající atmosféře podpory ochrany přírody a životního prostředí ze strany veřejnosti po změně režimu v roce 1989 a samozřejmě díky úsilí ministrů Bedřicha Moldana, Ivana Dejmala a autorů Svatomíra Mlčocha, Františka Urbana, Milana Rivoly, Igora Míchala, Milana Damohorského, Jana Květa a dalších.

Lze odhadnout, že by zákon o ochraně přírody a krajiny v druhé polovině devadesátých let byl již jen stěží schválen v podobě, jak ho známe. Svědčí o tom tehdejší snahy ministerstva pro hospodářství a místní rozvoj o revizi zákona s cílem oslabit některá ustanovení tak, aby údajně nebránila hospodářskému růstu.

Čím byl a je zákon o ochraně přírody a krajiny?

Náš právní řád je tvořen mnoha tisíci právních předpisů. Mnoho z nich se používá okrajově, či vůbec, další mají život jepičí. Jiné jsou však pro náš život zásadní. Mezi předpisy, kterými se řídíme prakticky po celé porevoluční období a které mají, díky své komplexnosti doslova kodexový charakter, patří bezesporu zákon o ochraně přírody a krajiny.

Zákon o ochraně přírody a krajiny zavedl několik důležitých zásad a principů. Předně rozlišil obecnou, druhovou a územní ochranu přírody. V obecné ochraně přírody konstituoval například ochranu krajinného rázu, významných krajinných prvků a územní systém ekologické stability krajiny. V územní ochraně přírody stanovil a definoval kategorie zvláště chráněných území. Kodifikoval volný přístup do krajiny, což je přínos zákona o ochraně přírody a krajiny, který se často opomíjí. Zavedl speciální státní správu v ochraně přírody a krajiny a ukotvil právo veřejnosti účastnit se řízení ve věcech ochrany přírody a krajiny. Stanovil odpovědnost a pravidla pro péči o obecně i zvláště chráněné části přírody. Zavedl účast obcí a vlastníků na ochraně přírody a krajiny.

Dnes, při ohlédnutí po třiceti letech, můžeme s velkým respektem k autorům zákona konstatovat, že zákon o ochraně přírody a krajiny byl zpracován tak nadčasově, že většina ustanovení je stále plně aplikovatelná. Zákon o ochraně přírody a krajiny dodnes představuje významný věcný a legislativní počin, který vytvořil silný právní rámec, bez kterého by současná státní i dobrovolná ochrana přírody a krajiny byla jen obtížně představitelná.

Co zákon za 30 let ztratil?

I když většinu snah o oslabení zákona o ochraně přírody a krajiny v minulosti ustál, přeci jen k některým jeho oslabením došlo. Především ztratil kolizní normu. Šlo o ustanovení explicitně ukotvující specialitu zákona o ochraně přírody a krajiny k právním předpisům o vodách, lesích, stavebnímu zákonu a dalším předpisům.

Od doby přijetí zákona byla také významně oslabena účast veřejnosti na rozhodování o zásazích do přírody a krajiny. I když k tomu došlo v reakci na jisté nadužívání tohoto institutu, šlo o zásahy chybně zacílené, v důsledku omezující obyvatele ovlivňovat rozhodování o poškozování kvality svého prostředí, prostředí ve kterém žijí.

Zákon o ochraně přírody a krajiny prošel i mnohými pozitivně motivovanými novelizacemi. Za nejvýznamnější lze označit tzv. „euronovelu“ (zákon č. 218/2004 Sb.), tedy zavedení evropského práva v oblasti ochrany přírody do našeho právního řádu, především pak směrnice o stanovištích a směrnice o ptácích. Zákon o ochraně přírody a krajiny tím však ztratil na přehlednosti.

Co zákon za 30 let získal?

Vlastní transpozici evropského práva v územní a druhové ochraně lze tedy hodnotit jako poněkud kostrbatou a složitou, přinesla však i řadu vylepšení, například hodnocení vlivu záměrů a koncepcí či významné doplnění v oblasti zapojení vlastníků a nájemců (pachtýřů) a to zavedením kompenzace újmy na zemědělském, lesnickém a rybářském hospodaření vzniklé v důsledku omezení z důvodu ochrany přírody. Tento nástroj získává rok od roku na významu a v současnosti patří jistě mezi nejdůležitější ekonomické nástroje v oblasti ochrany přírody a krajiny.

Speciální ochrana přírody byla v zákoně o ochraně přírody a krajiny konstruována ještě před definováním parametrů pro orgány státní správy, státní úřady. Zřízení speciálních orgánů ochrany přírody a krajiny bylo proto dlouho ústavně nekonformní, což komplikovalo a oslabovalo jejich pozici. V posledním desetiletí se toto podařilo napravit zřízením správ národních parků a Agentury ochrany přírody ČR přímo zákonem. Nepochybně významnou pozitivní změnou je celá nová právní úprava národních parků včetně jejich územního vymezení v příloze zákona o ochraně přírody a krajiny, která zavedla lepší koncepci ochranných podmínek a zonace národních parků.

Poslední větší úpravou byla tzv. „invazní novela“ (zákon č. 364/2021) implementující evropské nařízení o prevenci a regulaci zavlékání či vysazování a šíření invazních nepůvodních druhů a nařízení o používání cizích a místně se nevyskytujících druhů v akvakultuře. Také ustanovení doplňované touto novelou jsou zatížena snahou o podchycení velkého detailu a v porovnání s původními ustanoveními zákona o ochraně přírody a krajiny působí těžkopádně. Kromě nové úpravy v oblasti nepůvodních druhů tato novela přinesla kodifikaci informačního systému ochrany přírody, umožnila za stanovených podmínek vypalování porostů z důvodu ochrany přírody a další pozitivní změny.

Zejména však zákon o ochraně přírody a krajiny za uplynulých třicet let získal množství aktivních, více či méně nadšených a znalých uživatelů. Některá ustanovení zákona musela počkat řadu let na úpravu či doplnění jiných právních norem, aby mohla být aplikována, kupříkladu uzavírání veřejnoprávních smluv (dohod) s vlastníky pozemků o způsobu hospodaření. Aplikační praxe, judikatura a výklady ministerstva životního prostředí jako ústředního orgánu ochrany přírody celou řadu ustanovení za tu dobu upřesnily a bohatá a kvalitní komentářová literatura výklady zpřístupnila v praxi a upevnila. Na vysoké úrovni se zákon o ochraně přírody a krajiny přednáší na univerzitách.

Jaký bude dál?

V poslední době nejvážnější zásah do zákona o ochraně přírody a krajiny představuje komplexní rekodifikace stavebního práva v loňském roce. Mimořádný tlak na usnadnění stavební činnosti vedl k zásadním kompetenčním změnám. Řada dosavadních kompetencí orgánů ochrany přírody, zejména v obecné a druhové ochraně přírody a krajiny, má být na základě novelizace zákona integrována do úkonů stavebních úřadů, které se tak paradoxně stanou orgány ochrany přírody. (V chráněných územích by mělo dojít k integraci pouze částečné a některé kompetence nadále zůstávají v rukou speciálních orgánů ochrany přírody.)

Na téma rekodifikace stavebního práva již řadu měsíců probíhá celospolečenská a často vypjatá diskuse, která je bohužel ztížená složitostí problematiky a zatížená mnoha předsudky, polopravdami a zjednodušujícími či dokonce manipulativními sděleními.

Současná vláda se v programovém prohlášení zavázala ke změně podoby rekodifikace připravené a prosazené předchozí vládou a k zavedení tzv. jednotného environmentálního závazného stanoviska vydávaného orgánem ochrany životního prostředí, v němž by měly být integrovány veškeré požadavky potřebné pro povolení stavebního záměru z hlediska předpisů na ochranu životního prostředí, tedy i ochrany přírody a krajiny. Snad se podaří jednotné environmentální stanovisko, které muselo MŽP připravit ve velmi krátkém termínu, schválit a oslabení ochrany přírody a krajiny při stavební činnosti, způsobené rekodifikací stavebního práva, alespoň částečně zvrátit.

Vláda se ve svém programovém prohlášení zavázala ještě k dalším dvěma cílům, které mají dopad do zákona o ochraně přírody a krajiny. Jednak jde o rozšíření plochy zvláště chráněných území, konkrétně vyhlášením dvou nových národních parků, a jednak o novelizaci druhové ochrany.

Nastavení druhové ochrany je skutečně zastaralé. Odpovídá pojetí ochrany přírody v osmdesátých letech minulého století, kdy byla zkonstruována, postavené především na ochraně jedinců. V nejrůznějších koncepcích a strategiích přijatých v oblasti ochrany přírody je opakovaně potřeba změny druhové ochrany indikována. Cílem novelizace této části zákona by mělo být oddělení prioritizace aktivní péče o ohrožené druhy a prioritizace jejich ochrany, u které by měl být větší důraz kladen na ochranu biotopů a zlepšení vymahatelnosti.

Diskutují se i další potřebné úpravy zákona, například změna paradigmatu územního systému ekologické stability krajiny. V případě zákona o ochraně přírody a krajiny však platí, možná více než u jiných právních norem, že každou změnu je třeba pečlivě zvažovat, zda její přínos převáží nad rizikem spojeným s otevřením zákona.

Zákon o ochraně přírody a krajiny jako celek za tři desetiletí své existence potvrdil svůj mimořádný význam pro ochranu naší přírody a krajiny a měli bychom ho opatrovat jako oko v hlavě i se všemi jeho nedostatky. Sám o sobě naši přírodu a krajinu nezachrání, ale bez něj by to bylo mnohem obtížnější, či spíše nemožné.

---

reklama

---