Hana Müllerová: O co přesně jde v nynějším sporu o účast veřejnosti?

Foto | qinghill / Unsplash

Proč účast veřejnosti?

Téma účasti veřejnosti v řízeních je „evergreenem“ české environmentální scény. Řeší se víceméně celých 20 let, co se věnuji právu životního prostředí, a většina změn (či v lepším případě neúspěšných pokusů) byla k horšímu. Naposledy jsme byli smutní nad rozhodnutím Ústavního soudu z ledna 2021, které na našem blogu 10. února 2021 komentovala Alena Chaloupková. Široká možnost účasti veřejnosti v řízeních, která se týkají ochrany životního prostředí, je žádoucí a správný cíl. Jde o naplnění demokratických principů (zejména transparentnosti a účasti na správě věcí veřejných) a základních práv (práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 Listiny základních práv a svobod). Dále jde o plnění splnění závazků vyplývajících České republice z mezinárodních úmluv (zejména z tzv. Aarhuské úmluvy a Úmluvy o krajině). Podle čl. 6 Aarhuské úmluvy má mít veřejnost možnost účastnit se rozhodování s potenciálně významným dopadem na životní prostředí, a to v rané fázi rozhodování, když jsou všechny možnosti stále otevřeny, účast veřejnosti nesmí být jen formální, a výsledné rozhodnutí má účast veřejnosti zohlednit. Účast veřejnosti podle čl. 6 se přitom nepřekrývá pouze s požadavkem na účast veřejnosti podle předpisů o posuzování vlivů na životní prostředí, ale má být širší, protože má zahrnovat všechna rozhodování s potenciálně významným dopadem na životní prostředí (viz Příručka k implementaci Aarhuské úmluvy, 2014, s. 97 a násl.).

Environmentální procesní práva, mezi něž patří i účast v řízeních, má i věcnou podstatu – zvyšují legitimitu veřejných rozhodnutí, posilují transparentnost a důvěru v demokratický proces a zlepšují kvalitu povolovacích procesů, jak v nedávném rozhovoru vysvětluje Petra Kolínská. Ekologické spolky vyjadřující se v povolovacích řízeních k záměrům ve „svém“ území lokalitu dobře znají, často i spolupracují s odborníky. Jejich účast v řízeních nelze zjednodušeně vnímat jako pouze snahu zabránit novým projektům, ale jejich zapojení může přispět k lepší podobě záměru z hlediska životního prostředí. Ze strany odpůrců účasti veřejnosti bývá argumentováno, že zapojení spolků prodlužuje délku správních řízení a působí obstrukce; tato tvrzení však nebyla nikdy podložena žádnými analýzami, a naopak rozbory řízení, do nichž se spolky zapojily, uvedené argumentaci nenasvědčují. Navíc, jak připomíná P. Kolínská, se délky řízení od roku 2018, kdy bylo spolkům zamezeno se jich účastnit, nezkrátily.

Jak se vyvíjela účast veřejnosti

1. Široká možnost účasti veřejnosti: § 70 ZOPK (do 2015)

Historicky bylo dlouhodobě základním ustanovením umožňujícím účast veřejnosti v řízeních týkajících se životního prostředí ustanovení § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „ZOPK“). Ve znění před 1. 4. 2015 umožňovalo účast environmentálních spolků ve všech správních řízeních, při nichž mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Šlo tedy o široké vymezení předmětů řízení, do nichž mohly spolky vstupovat, které nebylo ani vázáno na to, že by řízení muselo být vedeno podle ZOPK, a ani na rozlišení, zda řízení podléhá či nepodléhá posuzování vlivů na životní prostředí. Typicky sem patřila i územní řízení (tedy řízení vedená podle stavebního zákona, pokud se týkala zájmů ochrany přírody a krajiny). Šlo o vymezení široké a příznivé vůči zapojení spolků.

2. Mírně zúžená možnost účasti veřejnosti s rozlišením podle toho, zda věc podléhá posuzování vlivů na životní prostředí (2015–2017)

Od 1. 4. 2015 vstoupila v účinnost významná novela zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (zákon EIA), která účast veřejnosti ve věcech podléhajících posuzování vlivů „odklonila“ z režimu ZOPK do režimu zákona EIA, a to v rámci tzv. „navazujícího řízení“ EIA. Naopak v případech nepodléhajících EIA byla nadále umožněna účast ve správních řízeních podle § 70 ZOPK. Šlo o mírné zúžení účasti veřejnosti, protože zákon EIA zavedl přísnější podmínky pro spolky pro to, aby se mohly navazujících řízení účastnit. Například požadoval existenci spolku alespoň 3 roky před navazujícím řízením nebo potvrzení podpory spolku alespoň 200 podpisy. Žádné takové podmínky v § 70 ZOPK nebyly.

3. Zásadní omezení účasti veřejnosti (od 2018)

S účinností od 1. 1. 2018 byl § 70 ZOPK upraven tak, že zásadně omezil okruh řízení, jichž se mohou spolky účastnit. Stalo se tak mimo standardní legislativní proces – pozměňovacím návrhem dvou poslanců (připomeňme, že pozměňovací návrhy nepodléhají veřejnému připomínkovému řízení, nemusí mít povinné součásti odůvodnění jako vládní návrh – např. prokázání souladu Ústavou či s mezinárodními závazky ČR). Předkladatelé argumentovali, že environmentální spolky mají v ČR velmi silné postavení a působí obstrukce, a tím prodlužují povolovací procesy a činí je nepředvídatelnými (ačkoli tvrzení o prodlužování povolovacích procesů z důvodu účasti spolků nebylo nijak podloženo). Okruh řízení, do nichž nově mohly spolky vstupovat, byl od této novely omezen na „řízení podle tohoto zákona“ (rozuměj podle ZOPK). Tím byla vyloučena účast v řízeních podle jiných zákonů, např. tedy i v územních řízeních, byť by v nich byly dotčeny zájmy přírody a krajiny. Účast spolků v navazujících řízeních podle zákona EIA zůstala zachována (neboť vyplývá z požadavků evropské směrnice). Tato změna znamenala tedy zásadní omezení účasti veřejnosti, protože mimo záměry posuzované EIA zůstalo k účasti veřejnosti vlastně pouze stavební povolování v chráněných územích a to, které se týká zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Tuto změnu je proto třeba hodnotit negativně, jako vnesenou do zákona nekoncepčním, účelovým a nedostatečně podloženým pozměňovacím návrhem.

Proti novele podala skupina senátorů návrh na zrušení k Ústavnímu soudu a žádala navrácení formulace do podoby před 1. 1. 2018. Navrhovatelé argumentovali, že novela je v rozporu s právem na spravedlivý proces a právem na příznivé životní prostředí. Ústavní soud ovšem jejich návrh zamítl, byť v nejtěsnějším možném poměru 8 : 7.

Tato zúžená podoba účasti veřejnosti je dosud platnou právní úpravou.

Nynější spory o podobu účasti veřejnosti v souvislosti s novým stavebním zákonem a projednávaným návrhem zákona o jednotném environmentálním stanovisku

Nový stavební zákon č. 283/2021 Sb. a jej doprovázející novely nepřinesly zatím ve vztahu k účasti veřejnosti podle § 70 ZOPK žádnou změnu, tj. účast spolků ve věcech ochrany přírody a krajiny ponechaly zúženou, jak byla od r. 2018.

V souvislosti s nástupem vlády P. Fialy a její snahou zásadně zrevidovat obsah nové, ze všech stran intenzivně kritizované stavebně-právní úpravy došlo k odložení účinnosti klíčových částí nového stavebního zákona a k přípravě novelizace tohoto zákona i souvisejících zákonů ještě před tím, než začne v plnosti působit. V oblasti životního prostředí to znamenalo nejprve předložení návrhu zákona o jednotném povolování v oblasti ochrany životního prostředí, který byl poté změněn na návrh zákona o jednotném environmentálním stanovisku. Účelem zavedení jednotného environmentálního stanoviska je nahradit správní úkony upravené v celkem devíti různých zákonech z oblasti životního prostředí s tím, že vyjádření ohledně zájmů životního prostředí bude při řízeních o stavebních záměrech vydáváno souhrnně v rámci jednoho stanoviska příslušným správním orgánem. Úpravu jednotného environmentálního stanoviska doprovázejí návrhy novelizací souvisejících předpisů včetně ZOPK. Všechny tyto legislativní návrhy byly v říjnu 2022 schváleny vládou a následně předloženy Poslanecké sněmovně k projednání jako sněmovní tisk 329.

V současné chvíli se nacházíme mezi druhým a třetím čtením návrhu v Poslanecké sněmovně. Ohledně podoby účasti veřejnosti podle § 70 ZOPK přicházejí nyní v úvahu v úvodu zmíněné tři varianty:

A) Přijetí úpravy bez pozměňovacích návrhů, ve verzi schválené vládou – z hlediska účasti veřejnosti nejhorší varianta.

„Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“

Avšak, do verze schválené vládou se bohužel takto formulované ustanovení nedostalo; podle komentářů byla důvodem absence zástupce MŽP na jednání vlády v říjnu 2022, kdy ministryně Alena Hubáčková ze zdravotních důvodů rezignovala. Verze schválená vládou nic v § 70 nemění, a tedy počítá s pokračováním nyní platného stavu zavedeného od r. 2018:

„Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“

Vládou schválené a Sněmovně postoupené znění (projednávané jako tisk č. 329) tedy předpokládá, že hájení zájmů životního prostředí bude při povolování staveb do budoucna probíhat v podobě jednotného environmentálního stanoviska, – do něhož ovšem veřejnost vůbec nemá přístup, a zároveň, že § 70 ZOPK by zůstal nezměněn. Tato kombinace by ve svém důsledku znamenala další zúžení již tak velmi úzké možnosti účasti veřejnosti v rozsahu, jak ho máme od r. 2018, protože do řízení o jednotném environmentálním stanovisku, kde nebude pro účast veřejnosti žádný prostor, budou převedeny některé správní akty, které mají dosud povahu samostatných rozhodnutí podle ZOPK a veřejnost se jich tak nyní účastnit může (zejména povolování výjimek z ochrany druhů). V tomto směru byla tedy rezignace MŽP na hájení zájmu účasti veřejnosti ve fázi schvalování vládou nešťastná, a nynější požadavek na úpravu § 70 ZOPK alespoň ve fázi parlamentního projednání je klíčový.

K potřebě popsanou situaci napravit se již vyjádřily různé subjekty, například Úřad veřejného ochránce práv nebo spolek Arnika, který inicioval otevřený dopis. Náprava situace je možná přes pozměňovací návrhy; ty byly podány dva (v následujícím textu jako varianta B a C).

B) Pozměňovací návrh Výboru pro veřejnou správu a regionální rozvoj – střední varianta.

Jde o návrh pod číslem 329/6, předjednaný s vládní koalicí, podle něhož by navrhovaná úprava § 70 odst. 3 první věty ZOPK zněla následovně (tučně je vyznačeno to, co by se do ustanovení přidalo oproti platnému znění):

„Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona nebo řízení podle jiného právního předpisu, pokud se v něm rozhoduje na základě jednotného environmentálního stanoviska vydávaného namísto povolení kácení dřevin podle § 8 odst. 1 nebo výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 56 odst. 1, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.“

Tato úprava by znamenala předejít novému omezení účasti veřejnosti oproti současnému stavu ve věci výjimek z ochrany druhů, a opět by umožnila účast veřejnosti v povolování kácení stromů (která od r. 2018 nebyla možná), avšak ve svém celku není návratem ke stavu před rok 2018. Tato varianta znamená víceméně zachování současného stavu omezené účasti veřejnosti, jak ho máme od r. 2018. Spolky by se mimo řízení nepodléhající EIA a vedená podle ZOPK mohly účastnit také řízení vedených v návaznosti na vydání jednotného environmentálního stanoviska podle stavebního zákona ve dvou vymezených okruzích případů – kácení dřevin a tzv. výjimek ze zákazů (z ochrany památných stromů a zvláště chráněných rostlin a živočichů). To jsou sice dva klíčové okruhy, o které v účasti veřejnosti zpravidla jde, ale i tak lze tento přístup k řešení kritizovat jako nedostatečný. Neobsahuje další možná dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny stavebními záměry, například ochranu krajiny jako takové, ochranu vody či ochranu zemědělského půdního fondu před zábory.

C) Pozměňovací návrh poslankyně Kláry Kocmanové – nejlepší varianta.

Tento pozměňovací návrh pod číslem 2395 koresponduje se zněním, které vstupovalo do meziresortního připomínkového řízení, je tedy pokusem rozšířit účast veřejnosti a vrátit ji do stavu před rokem 2018. Z popsaných variant by tato přinesla nejširší účast veřejnosti.

Jde o následující znění:

Občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se správního řízení podle tohoto zákona, pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení.

Výsledek hlasování, které má proběhnout 22. března, nelze nyní předjímat. Faktem je, že ve vládní koalici je předjednána střední varianta, ale ani ta nemá úspěch jistý. Část ve Sněmovně zastoupených stran prostě není široké účasti veřejnosti nakloněna, o čemž jsme se mohli již dříve přesvědčit. Věc budeme nadále sledovat.