Alena Chaloupková: Jak Ústavní soud rozhodl o účasti environmentálních spolků ve správních řízeních

Ústavní soud o návrhu rozhodl až bezmála 3,5 roku po jeho podání. Ilustrační snímek.

Licence | Všechna práva vyhrazena. Další šíření je možné jen se souhlasem autora

Foto | Dmitrz Kalinovsky / Shutterstock

Pro pochopení významu tohoto nálezu je třeba zopakovat v krátkosti, jak to s tou účastí veřejnosti ve správních řízeních týkajících se zájmů ochrany životního prostředí je a bylo. Environmentální spolky (tj. zjednodušeně řečeno spolky, které se zabývají ochranou přírody, životního prostředí či lidského zdraví) se dnes mohou stát účastníkem správního řízení a hájit v něm environmentální zájmy na základě čtyř různých zákonů.  

Dnes je tím nejdůležitějším zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí. Tento zákon stanoví, že environmentální spolek se může stát účastníkem tzv. „navazujícího řízení“ (tím může být především územní řízení, ale také stavební řízení a další) za předpokladu, že (i) v daném případě proběhla EIA, (ii) spolek existuje alespoň tři roky nebo doloží podpisovou listinu s alespoň 200 podpisy a (iii) včas se do řízení přihlásí (do 30 dní ode dne zveřejnění informací o zahájení tohoto řízení). Tak to ale nebylo vždy – uvedená právní úprava byla do zákona přidána až novelou účinnou k 1. 4. 2015.

Dalšími třemi zákony umožňujícími účast environmentálních spolků ve správních řízení jsou zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, zákon č. 254/2001 Sb., o vodách, a zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci. Tyto tři zákony v současnosti umožňují účast environmentálních spolků v řízeních vedených přímo podle nich (např. v případě zákona o ochraně přírody a krajiny v řízení o povolení výjimky ze základních ochranných podmínek zvláště chráněných území). Podmínky, které musí spolek pro účast v řízení splnit, jsou v těchto zákonech stanoveny obdobně – spolek musí požádat o to, aby byl informován o zahájení těchto řízení, a poté se do nich může do osmi dnů přihlásit.[1] V případě zákona o ochraně přírody a krajiny tomu však do 1. 1. 2018 bylo podstatně jinak.

Ustanovení § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění před 1. 4. 2015 umožňovalo účast environmentálních spolků ve všech správních řízeních, při nichž mohly být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Typicky mezi ně spadalo i územní řízení. Od 1. 4. 2015 (kdy vstoupila v účinnost výše uvedená novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí) dostala přednost nová právní úprava – pokud se jednalo o „navazující řízení“ EIA, mělo se nadále postupovat podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Naopak v případech, kdy EIA neproběhla, byla stále umožněna účast ve správních řízeních podle § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.

S účinností od 1. 1. 2018 se však zákonodárce rozhodl možnost účasti environmentálních spolků na základě zákona o ochraně přírody a krajiny omezit. Učinil tak na první pohled nenápadným způsobem – namísto spojení „správních řízení“ v zákoně uvedl „řízení podle tohoto zákona“. Tato změna však znamená, že na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se již spolky nemohou stát účastníky řízení probíhajících podle jiných zákonů (tedy i územního řízení), a to ani v případech, kdy jsou pro tato řízení vydávána podkladová závazná stanoviska podle zákona o ochraně přírody a krajiny.

Shrnout tedy lze, že pokud v územním řízení není rozhodováno o záměru, který podléhá posuzování vlivů na životní prostředí (tj. nejedná-li se o ono „navazující řízení“ EIA), pak se do tohoto územního řízení již žádný environmentální spolek jako účastník nezapojí. Stačí se přitom podívat do přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, aby člověk pochopil, že posuzování vlivů na životní prostředí podléhají jen ty záměry, které jsou z pohledu ochrany životního prostředí opravdu závažné (elektrárny, spalovny, větší vodní nádrže, dálnice, nákupní střediska, …).

Popsaná změna není odůvodněna v důvodové zprávě zákona, jelikož do něj byla přidána až v průběhu legislativního procesu ve formě pozměňovacího návrhu. Zde předkladatelé argumentují délkou a nepředvídatelností povolovacích procesů v České republice a tvrzenou dostatečností účasti veřejnosti podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Uvádí, že „… v České republice mají spolky, jejichž předmětem činnosti je ochrana životního prostředí, velmi silné postavení a v mnoha případech jsou jim svěřeny nástroje, kterými mohou docílit významné obstrukce, jež mohou zapříčinit odliv investorů a zamezit tak i případné tvorbě nových pracovních míst“.

Návrh skupiny senátorů

V reakci na popsanou změnu právní úpravy podala dne 22. 8. 2017 skupina senátorů návrh na zrušení části ustanovení § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve slovech „podle tohoto zákona“. V případě, že by Ústavní soud tomuto návrhu vyhověl, by se účast spolků opět rozšířila i za hranice tohoto zákona (zejména tedy také na řízení podle stavebního zákona). Ve své argumentaci se přitom navrhovatelé odvolávali především na to, že novela § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny je v rozporu s právem na spravedlivý proces a právem na příznivé životní prostředí.

Argumentovali zejména tím, že v rámci správních řízení, které se dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny (či šířeji životního prostředí), je třeba chránit také zájmy osob, jež jsou záměrem dotčeny na jiných právech než právech věcných (typicky tedy například nájemníky užívající sousední nemovitosti), i obecněji osob, které se cítí být dotčeny na svém právu na příznivé životní prostředí (v souvislosti s omezením obecného užívání krajiny, lesa, veřejné zeleně apod.). Ani jedna z těchto skupin přitom podle nové právní úpravy nemá možnost účastnit se územního řízení či jiných řízení mimo režim zákona o ochraně přírody a krajiny a uplatnit v nich své požadavky (neproběhla-li EIA).

Kromě toho navrhovatelé předložili šest dalších podpůrných argumentů. Zde je třeba zdůraznit zejména to, že řadu významných otázek týkajících se ochrany přírody a krajiny neřeší orgány ochrany přírody prostřednictvím správních rozhodnutí (tedy ve správním řízení, jehož se environmentální spolky mohou účastnit). Vydávají pouze závazná stanoviska, která se v žádném takto formalizovaném řízení nevydávají – jsou jenom podkladem pro vydání územního rozhodnutí. Pokud se environmentální spolky nemohou účastnit územního řízení, nemohou ani napadnout obsah příslušného závazného stanoviska v rámci odvolání proti územnímu rozhodnutí. Stejně tak nemohou odvoláním napadnout ani samotné územní rozhodnutí pro případný rozpor se závazným stanoviskem.

Nález Ústavního soudu

Ústavní soud o tomto návrhu rozhodl až bezmála 3,5 roku po jeho podání, a to tak, že jej zamítl. Ve svém nálezu Pl. ÚS 22/17 ze dne 26. 1. 2021 dovodil, že novelizovaná právní úprava není v rozporu s ústavním pořádkem. Ve vztahu k právu na spravedlivý proces zejména konstatoval, že nelze dovodit ústavní právo spolků účastnit se správních řízení (na rozdíl od soudní ochrany v případech, kdy jsou tyto spolky zkráceny na právech, která jim příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí). Je na zákonodárci, aby vymezil, v jakých případech bude spolku tato účast umožněna, což se v právě posuzovaném případě stalo.

Pokud jde o právo na příznivé životní prostředí, Ústavní soud na posuzovaný případ aplikoval tzv. test racionality. Dovodil, že posuzovaná právní úprava nezasahuje do esenciálního obsahu (jádra) práva na příznivé životní prostředí. Argumentuje přitom tím, že „… dotčenými ustanoveními se pouze zúžil (tj. nikoliv vyloučil) procesní aspekt uplatňování tohoto práva ve správním (nikoliv rovněž soudním) řízení“. Právní úpravu Ústavní soud dále označil za legitimní, a to „… tím spíše, je-li vedena snahou o zrychlení územního a stavebního řízení“. V této souvislosti Ústavní soud vyslovil premisu, že „… s rozšiřujícím okruhem účastníků řízení se délka těchto procesů v obecné rovině může prodlužovat“. V posledním kroku testu pak dovodil, že podle jeho názoru je úprava také racionální. Tento závěr bohužel podpořil především jen odkazem na to, že při posuzování rozumnosti musí být zdrženlivý ve vztahu k legislativním volbám, které učinil o možných jiných řešeních informovanější zákonodárce.

K nálezu Ústavního soudu je připojeno společné odlišné stanovisko sedmi soudců. Je tedy zřejmé, že Ústavní soud v této věci rozhodl většinou pouze osmi soudců z patnáctičlenného pléna. Disentující soudci přitom nesouhlasili především se závěrem, že je napadená právní úprava racionální. Upozorňují, že má-li právní úprava sledovat legitimní cíl rychlého a hospodárného územního a stavebního řízení, pak není rozumné, že se případné námitky environmentálních spolků mohou objevit prvně až v soudním řízení. Může se stát, že „… se řízení jako celek stanou náročnějšími na finanční i lidské prostředky, pokud budou soudy opakovaně rušit a vracet přezkoumávaná rozhodnutí na základě námitek uplatněných ekologickými spolky poprvé v žalobě proti vydanému rozhodnutí“.

V důsledku toho se tito soudci domnívají, že právní úprava představuje rovněž nepřijatelný zásah do koncepce správního soudnictví a tím i do principu dělby moci. Správní soudy budou ve vztahu k námitkám ekologických spolků, které již nemohou zaznít před správním orgánem, nuceny provést prvotní hodnocení dané otázky (namísto jinak běžného přezkumu závěrů veřejné správy). To je v kontextu současného systému správního soudnictví nežádoucí. Nerespektuje to také dělbu moci mezi výkonnou a soudní mocí. Rozhodne-li pak správní soud o zrušení správního rozhodnutí, dochází i k narušení právní jistoty všech osob (včetně stavebníků).

Závěr

Také podle našeho názoru se lze přiklonit spíše k závěru o nerozumnosti přijatého řešení, a to z důvodů, které byly naznačeny v odlišném stanovisku. Za velmi problematické považujeme i nepodložené dohady o tom, zda environmentální spolky stojí či nestojí za nepřiměřenou délkou správních řízení vedených podle stavebního zákona. Nelze totiž opomíjet, že právě environmentální spolky často ve správních řízeních upozorní na významné skutečnosti, které je třeba zohlednit ve výsledném rozhodnutí. Kvalita rozhodnutí je přitom zrovna tak důležitá jako rychlost řízení.

Popsané rozhodnutí Ústavního soudu bude mít nepřímý dopad také ve vztahu k otázkám řešeným v oblasti klimatického práva. Řada závazných stanovisek vydávaných podle zákona o ochraně přírody a krajiny má vliv na budoucí využití území, a tím také na jeho odolnost vůči změnám klimatu (srov. zejména otázky týkající se kácení dřevin rostoucích mimo les, ochrany významných krajinných prvků, výstavby ve zvláště chráněných územích atd.). Ke všem těmto otázkám se již environmentální spolky ve správních řízeních nevyjádří (neproběhla-li EIA). Přitom právě ony mohou mít užitečné znalosti o místních poměrech a stejně tak zájem investovat svůj čas a energii do řešení souvisejících problémů.

[1] V případě zákona o integrované prevenci není žádost o informování o zahajovaných řízeních požadována. Podrobněji srov. § 70 odst. 2 a 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, § 115 odst. 6 a 7 zákona o vodách a § 7 odst. 1 písm. e) zákona o integrované prevenci.