Tereza Snopková: Česká klimatická žaloba: Žalovaní požadují její zamítnutí pro nedůvodnost

V dubnu 2021 podal spolek Klimatická žaloba spolu s několika dalšími žalobci žalobu na vládu a vybraná ministerstva pro neplnění klimatických opatření. (Blíže v našem komentáři „O první české klimatické žalobě“). Městský soud v Praze obdržel během července vyjádření k žalobě od všech žalovaných, v říjnu 2021 také repliku žalobců. Žalovaní, ač jsou si vědomi rizik a výzev souvisejících se změnou klimatu, odmítají žalobu jednak z důvodů nesplnění podmínek pro podání zásahové žaloby a jednak vyvracejí důvodnost žaloby doložením konkrétních realizovaných nebo připravených opatření k reakci na klimatické změny. Vláda zcela odmítá své postavení jako pasivně legitimovaný subjekt – žalovaná strana, protože v dané věci nevykonává vrchnostenské rozhodování, tj. nerozhoduje o právech a povinnostech osob v rámci správní činnosti, a nelze na ni nahlížet jako na správní orgán ve smyslu soudního řádu správního. Vláda a Ministerstvo životního prostředí staví svou argumentaci primárně na nesplnění požadavků zásahové žaloby. Ministerstvo životního prostředí též namítá, že by žaloba mohla být hodnocena jako nepřípustná s ohledem na nevyužití obrany proti nečinnosti ve smyslu § 80 správního řádu, tj. nevyčerpání všech prostředků nápravy. Žalované Ministerstvo zemědělství a Ministerstvo dopravy se soustředí zejména na popis realizovaných opatření, která podle nich ukazují, že žaloba je nedůvodná již proto, že klimatickou změnu aktivně řeší.  

Zásahová správní žaloba

Jako problematické se pro řadu žalovaných jeví využití žaloby na nezákonný zásah (zásahová správní žaloba podle § 82 s. ř. s.). Žalovaní, kteří se k této věci podrobněji vyjadřují (zejm. Ministerstvo životního prostředí, vláda, Ministerstvo zemědělství) rozporují již volbu zvoleného právního nástroje. Základní rámec pro využití tohoto typu žaloby, na nějž poukazují, vyplývá ze soudního řádu správního a judikatury Nejvyššího správního soudu: „Ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li – a to kumulativně, tedy zároveň – splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením (‚zásahem‘ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž ‚zásah‘ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování ‚zásahu‘ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout.“ (z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č.j. 2 Aps 1/2005-65).

Žalovaní uvádí, že mohou fungovat pouze v rámci jasně daných zákonných kompetencí. Nelze tak považovat za nečinnost nerealizaci opatření, k nimž nejsou povoláni zákonem. Ministerstvo životního prostředí uvádí, že řešení nového společenského problému – změny klimatu – vyžaduje primárně politickou vůli se jím zabývat, tj. prosazení řešení problému zejména v rámci legislativy, pomocí ekonomických nástrojů, nikoliv cestou správní žaloby. Podle Ministerstva životního prostředí „správní soudy nejsou příslušné přezkoumávat politická opatření státu ani legislativní činnost státu, přísluší jim pouze přezkum a případně ochrana subjektivních veřejných práv přímo dotčených osob proti konkrétním již vydaným/vykonaným aktům veřejné správy, popř. aktům bezprostředně hrozícím (nikoliv tedy aktům hypotetickým, jak nesprávně tvrdí žalobci), pokud ovšem tyto konkrétní akty splňují definici ‚nezákonného zásahu‘ dle ust. § 82 odst. 1 s. ř. s.“.

Dále je zpochybněna aktivní žalobní legitimace žalobců, když tito se nedomáhají přezkumu vyjmenovaných strategických dokumentů schválených usneseními vlády, ale brojí proti důsledkům, k nimž tyto dokumenty přispívají. Žalobcům je totiž vytýkáno, že v žalobě není tvrzena návaznost mezi zásahem do veřejných subjektivních práv a (ne)vydáním konkrétního aktu správního orgánu. Za nezákonný zásah je podle žalovaných označen primárně reálný dopad změn klimatu.

Ministerstvo životního prostředí ve shodě s žalobci připomíná, že práva na příznivé životní prostředí se lze domáhat pouze v mezích „prováděcích zákonů“ v souladu s čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, přitom ale odmítá, aby za prováděcí předpisy byla považována Rámcová úmluva o změně klimatu č. 80/2005 Sb. m. s. a Pařížská dohoda č. 64/2017 Sb. m. s.

Vláda dodává, že z uvedených mezinárodních smluv neplynou žádné konkrétní závazky státu. Konkrétní povinnosti státu (žalovaných) podle ní neplynou ani z ust. § 2 (definice pojmu životní prostředí), § 8 (vymezení pojmu znečišťování a poškozování životního prostředí) a § 11 (zásada únosného zatěžování území) zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Uvádí, že ani z pozitivních závazků státu, jejichž existenci vláda obecně uznává a které představují povinnost státu učinit relevantní kroky k ochraně určitých práv (zde práv vymezených v žalobě), nevyplývá konkrétní forma a prostředky, jež by měly být vymáhány žalobou na nezákonný zásah spočívající v nedostatečné aktivitě. Ministerstvo životního prostředí dále poukazuje na to, že chybí přesná identifikace konkrétního „zásahu“, tj. konkrétní aktivity, k níž by byli žalovaní povinni podle právních předpisů v konkrétním úseku správní činnosti.

I tehdy, pokud by soud akceptoval obecně formulovaný žalobní petit vážící se k řešení „dostatečných opatření ke snižování emisí skleníkových plynů na území České republiky v různých sektorech“ (a to petit na určení neplnění povinnosti, jakož i petit na plnění směřující k odstranění nezákonného zásahu), pak zde není podle vlády dána příčinná souvislost mezi nezákonnou nečinností a tvrzeným nezákonným následkem. Podle vlády „žalobci neprokázali, že by existence opatření, jejichž absence je v žalobě napadána jako nezákonný zásah, vedla k odstranění existujícího nezákonného zásahu – změny klimatu a jeho škodlivých následků“.

Ministerstvo životního prostředí v rámci argumentace k plnění podmínek k zásahové žalobě upozorňuje též na to, že řada opatření, zejména na úseku adaptace, je realizována. Přitom jejich efekt je třeba hodnotit v delším časovém rámci. Ministerstvo životního prostředí opakovaně zdůrazňuje, že zásahová žaloba musí směřovat proti úkonu správního orgánu a nezákonným zásahem nemohou být konkrétní projevy stávající nebo budoucí změny klimatu, jako je poškození lesů apod., které dle tvrzení žalobců zasahují do jejich práv.

Žalovaní vycházejí z toho, že nejsou kumulativně splněny podmínky pro zásahovou žalobu, a požadují její zamítnutí pro nedůvodnost.

Ministerstvo zemědělství se připojuje k výhradám k žalobnímu petitu, neboť tento podle něj neobsahuje konkrétní a vymahatelné závazky. Uvádí, že žalobci směřují spíše k uznání celkového významu klimatické změny a že podmínky pro uplatnění zvoleného žalobního typu v oblasti adaptivních opatření splněny nejsou. Ministerstvo zemědělství se staví kriticky k odkazu žalobců na vědecký konsensus, když žalobci dle něj nedostatečně přesně vymezili jeho rozsah. Limity žaloby vnímá v tom, že se žalobci nevypořádali s existencí přirozených periodických klimatických změn. Ministerstvo zemědělství dále uvádí, že neexistuje z jeho strany nečinnost, tj. není splněn hlavní prvek zásahové žaloby. Žalobou uplatněný nárok považuje převážně za požadavek politický, nikoliv právní a v tomto směru pak považuje za nepřijatelné použít prostředku správní žaloby k prosazení vlastních politických zájmů před zájmy jinými, a to bez ohledu na to, že se jedná o zájmy obecně správné a prospěšné.

Ministerstvo průmyslu a obchodu uvádí, že nejsou dány podmínky pro dovození toho, že jednání či opomenutí žalovaného jsou nezákonná, nejsou tak splněny podmínky úspěšnosti zásahové žaloby.

Ministerstvo dopravy nesouhlasí se závěrem, že žalovaní porušili a nadále porušují povinnost přijímat opatření ke snižování emisí skleníkových plynů. Zároveň uvádí, že požadavky žalobců „lze považovat za stojící mimo realitu a proti smyslu opatření, která jsou střednědobá právě z důvodu jejich možného vyhodnocování a reflexe aktuálního vývoje předmětné oblasti“.

Konkrétní opatření k řešení změny klimatu

Proč je žaloba nedůvodná, dokumentuje např. Ministerstvo dopravy výčtem konkrétních postupů a opatření. Poukazuje zejména na novou dopravní politiku (Dopravní politika České republiky pro období 2021–2027 s výhledem do roku 2050[1]; Dopravní politika), která na základě předchozího období a analýz zohledňuje změny klimatu. Ministerstvo dopravy uvádí, že Dopravní politika považuje za hlavní téma dekarbonizaci dopravy ve smyslu odstranění závislosti dopravy na spotřebě uhlovodíkových paliv, její převedení na bezemisní a nízkoemisní. Za výchozí opatření jsou považována 1) řešení optimalizující přepravní potřeby, 2) založení dopravního systému na multimodálním přístupu využívajícím mezioborovou spolupráci a výhody jednotlivých druhů dopravy a 3) rozvoj jednotlivých druhů dopravy s ohledem na potřeby regionů a s ohledem na přepravní potřeby, a to též v provázanosti se sektorem energetiky a minimalizací využívání fosilních paliv. Dále se Ministerstvo dopravy zabývá nutností řešit fragmentaci krajiny dopravními stavbami, a to ve spolupráci s dalšími resorty, řeší též alternativní paliva pro silniční dopravu, elektrifikaci železnice, bezmotorovou dopravu, hluk, podporu výstavby dobíjecích stanic aj. V rámci opatření pro adaptaci na změnu klimatu poukazuje na to, že negativní vlivy změny klimatu mohou vyvolat kumulativní a synergické dopady na samotnou dopravu. Za důležitá opatření považuje zvýšení odolnosti dopravních sítí vůči povodním, dále zmiňuje budování obchvatů sídel nebo posílení možností variantního vedení dopravy. Uvádí, že „realizace těchto opatření je efektivní bez ohledu na změny klimatu“. Upozorňuje na variabilní meteorologické jevy a potřebu porovnání s modelem horkého (jih Evropy), resp. chladného klimatu (sever Evropy): „Z uvedeného vyplývá, že změny klimatu budou mít vliv na dopravu, ale neočekávají se změny dramatické.“ V této věci je dále zdůrazněno, že i bez ohledu na změny klimatu je nutné zajistit vyšší průchodnost, bezpečnost a operativnost dopravní sítě a zohlednit rizika dopadu extrémních klimatických jevů při ochraně stávající a nové dopravní infrastruktury. S tvrzením žalobců (ve smyslu nedostatečné aktivity, porušení právní povinnosti přijímat účinná opatření ke snižování národních emisí skleníkových plynů a zásahu práv žalobců) nesouhlasí a odmítá je.

Ministerstvo zemědělství ve svém vyjádření upozorňuje na řadu přijatých opatření, která přispívají k řešení dopadu změny klimatu, jakož i na to, že v sektoru zemědělství již do roku 2018 došlo k významnému poklesu emisí skleníkových plynů (o 50 % vzhledem k roku 1990). Ministerstvo zemědělství zdůrazňuje řešení sucha ve vodním zákoně (zákon č. 254/2001 Sb.), a to jak doplněním samostatné „suché hlavy“ vodního zákona, tak dále v ust. § 5a („Vodoprávní úřady jako dotčené orgány ve svých stanoviscích k návrhům územně plánovací dokumentace zohledňují cíle ochrany povrchových a podzemních vod, jejich hospodárné využívání a vytváření podmínek pro snižování nepříznivých účinků povodní a sucha v zastavěných a zastavitelných územích. Vodoprávní úřady poskytují orgánům územního plánování údaje a podklady pro vymezování ploch vhodných k omezování a zadržování odtoku srážkových vod a realizaci vodních prvků.“) Nicméně v ústavních návrzích k ochraně vody (blíže viz komentář „Očekávání ve věci ústavní ochrany vody v roce 2021“ ze dne 25. 1. 2021) se uvádí, že se jedná o opatření operativní, která mají být přijímána až v souvislosti s probíhajícím suchem a stavem nedostatku vody jako bezodkladná řešení nastalé situace. Opatření preventivní a strategická by měla být širšího charakteru. V tomto směru Ministerstvo zemědělství v oblasti vodního hospodářství zdůrazňuje funkci Generelu území chráněných pro akumulaci povrchových vod a základní zásady využití těchto území, který umožňuje ochranu vybraných vhodných oblastí k zabezpečení vodních zdrojů pro budoucnost a podporuje výstavbu přehradních nádrží. Podle Ministerstva zemědělství nelze zpochybňovat nutnost opatření k udržení vody v krajině, což napomáhá ochraně biodiverzity, ekosystémů i zemědělské produkci. Tyto postupy však nezajistí akumulaci vody pro přípravu pitné vody, pro průmysl a efektivní závlahy v zemědělství. Ministerstvo zemědělství v tomto směru zdůrazňuje rozdíl mezi suchem zemědělským (půdní sucho, nedostatek vláhy pro pěstování plodin) a suchem hydrologickým (významné snížení hladin vodních toků).

Resort zemědělství dále poukazuje na snahu o zohlednění agrolesnických systémů v rámci Strategického plánu SZP na období 2021–2027, k lesnímu hospodaření připomíná přijetí nové vyhlášky o zpracování oblastních plánů rozvoje lesů a o vymezení hospodářských souborů (vyhl. č. 298/2018 Sb.), která by měla urychlit adaptační a mitigační opatření v oblasti lesů, odkazuje též na program na podporu závlahových systémů aj. včetně shrnutí podpořených aktivit ve finančním hodnocení.

Ministerstvo průmyslu a obchodu se zabývá zejména povahou Státní energetické koncepce (SEK) a Vnitrostátního plánu ČR v oblasti energetiky a klimatu (Vnitrostátní plán ČR). K tvrzenému nedostatečnému naplňování SEK uvádí, že má za úkol monitorovat, nikoliv garantovat naplnění všech opatření. K Vnitrostátnímu plánu ČR uvádí, že povinnost jeho zpracování vychází z práva EU, nejde tedy o národní strategický dokument. Kromě toho má pouze desetiletý horizont. Ministerstvo průmyslu a obchodu jako žalovaný odmítá, že by se dopouštělo jednání, jež by byla v rozporu s vnitrostátními nebo mezinárodními předpisy. Uvádí též, že je zřejmé, že plánuje činit další kroky ke snížení emisí skleníkových plynů.

Replika žalobce

Žalobci ve své replice zdůrazňují zejména povahu zásahů žalovaných, které překračují meze stanovené konkrétními právními předpisy, přičemž porušení mají zcela konkrétní negativní dopady v jejich právní sféře. Nezákonná nečinnost žalovaných (včetně vlády, jejíž vyloučení z okruhu žalovaných by s ohledem na její roli znamenalo odepření soudního přezkumu) musí být podle žalobců podrobena soudnímu přezkumu. Přitom z povahy věci není přezkoumáván konkrétní akt, ale neplnění povinností vyplývajících z tzv. pozitivních závazků státu a konkrétního vymezení obsahu právních povinností žalovaných. K příčinné souvislosti je zdůrazněno, že „každé množství emisí CO₂ má vliv na změnu klimatu a lze mu přičítat zcela konkrétní podíl na nárůstu globální teploty“.

Žalobci dále poukazují na rozhodnutí v jiných evropských klimatických žalobách, kde byla zohledněna povinnost orgánů státu chránit práva a svobody svých občanů též včasným zahájením přechodu ke klimatické neutralitě. Jak žalobci již dříve uvedli, málo ambiciózní postupy v současné době povedou k nutnosti pozdějších drastických opatření, čímž budou dále dotčena práva a svobody jednotlivců.

Žalobci se zabývají též konkrétními výhradami žalovaných k tvrzené nečinnosti. Kritizují neexistující dlouhodobou strategii pro snižování emisí skleníkových plynů v oblasti energetiky, namítají směšování běžných nebo mimořádných opatření s opatřeními řešícími právě změnu klimatu. Podle žalobců není např. zohledněn dopad kůrovcové kalamity na emise v sektoru lesnictví. V oblasti dopravy není nový strategický dokument (Dopravní politika) dostatečně ambiciózní a některá z navržených opatření lze vnímat jako rozporná s klimatickou politikou (navýšení kapacity letového provozu).

Inspirace evropskými klimatickými žalobami

Všichni žalovaní souhlasili s tím, aby bylo ve věci rozhodnuto bez nařízení jednání. Vzhledem k tomu, že se jedná o zásahovou žalobu, měla by tato být projednána přednostně (§ 56 s. ř. s.). K úvaze nad časovým rámcem pro vydání rozhodnutí je však třeba vzít v úvahu přetíženost příslušného Městského soudu v Praze.

Limitem žalobního nároku může být zejména žalovanými namítaný omezený záběr zvoleného žalobního typu. Nicméně platí, že zásahová žaloba může být směřována i vůči nezákonné nečinnosti „spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.“ (viz usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, č.j. 7 Aps 3/2008-104). Podmínkou této žaloby je to, že je způsobilá zasáhnout sféru práv a povinností jednotlivce. Česká klimatická žaloba se na několika místech zmiňuje o nutnosti radikálního (strmějšího) snižování emisí, což se promítne do právní sféry žalobců též v dlouhodobém časovém rámci. Do práv žalobců je podle žaloby „zasaženo významnou hrozbou budoucích dopadů změny klimatu, jejíž projevy se objevují v každodenním životě žalobců“.

Jednou z klíčových otázek bude potvrzení existence povinnosti žalovaných konat a obsahu tohoto konání: „podstatné je vymezení povinností státu vůči jednotlivcům, které musí stát v návaznosti na změny klimatu plnit“, to však bez nutnosti existence zvláštního klimatického zákona (viz JUDr. Vomáčka v tiskové zprávě spolku Klimatická žaloba ze dne 29. 4. 2021).

Odborná veřejnost poukazuje na to, že významnou roli může hrát inspirace jinými evropskými klimatickými žalobami, byť jejich základ může být odlišný. K tomu je třeba vzít v úvahu na jedné straně dynamické změny dotýkající se státních cílů v oblasti změny klimatu, které se promítají též do lidskoprávní oblasti (žalobci hovoří o otázce právních povinností žalovaných k ochraně veřejných subjektivních práv), což podporuje žalobní nároky, na druhé straně žalovanými avizované limity využitého žalobního typu a soudního přezkumu politického směřování. Tj. vyjasnění toho, kam až veřejná subjektivní práva v tomto případě sahají, resp. kde by mohlo jít o nepřípustný zásah soudní moci do činnosti veřejné správy.

Výsledek soudního sporu nelze sice předjímat, sledování klimatické žaloby však v každém případě vede k dalším úvahám a diskusím nad dostatečností a efektivitou přijatých opatření, včetně vyzdvihnutí pozitivních příkladů již provedených legislativních změn, jakož i nad zájmem veřejnosti, pokud jde o téma změny klimatu a směřování České republiky. V tomto ohledu by mělo též samo soudní rozhodnutí přinést důležitou právní argumentaci, která nastíní další možné cesty rozvoje právní úpravy v této oblasti a bude potenciálně předmětem přezkumu u vyšších soudních instancí.

 

[1] Schválená usnesením vlády ČR č. 259 dne 8. 3. 2021.

---

reklama

---