Tereza Snopková: Opět k ústavní ochraně vody – návrh Ministerstva životního prostředí čelí velké kritice

Licence | Všechna práva vyhrazena. Další šíření je možné jen se souhlasem autora

Foto | John A. Anderson / Shutterstock

Návrh Ministerstva životního prostředí

Zatímco první návrhy k ústavní ochraně vody byly předkládány skupinami poslanců, autorem návrhu z roku 2022 je, jak již bylo řečeno, Ministerstvo životního prostředí. Návrh ústavního zákona byl předložen v souladu s Programovým prohlášením vlády, v němž se uvádí, že „Ochranu vody a jejích zdrojů považujeme za národní zájem, a proto do konce roku 2022 předložíme návrh na ústavní ochranu vody.“ Přes celkem jasně definovaný úkol se předkladatel musel vypořádat s tím, že ochrana vody v Ústavě již zakotvena je, a to v článku 7. Předkladatel v důvodové zprávě hodnotil stávající znění jako zastaralé a nedostatečné. Nejohroženější přírodní zdroje – voda a půda, vyžadují podle něj zvýšenou ochranu, a to zejména ve vztahu k jejich využívání. Resort tedy v předloženém návrhu výslovně zdůraznil požadavek na šetrné využívání vody, ale také půdy. Dále navrhl úpravu dosavadní terminologie - pojem „přírodní bohatství“ nahradil pojmem „životní prostředí“, který je podle něj obsáhlejší a terminologicky vhodnější. Namísto původního znění článku 7 Ústavy: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů a ochranu přírodního bohatství.“ je navrhováno: „Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, zejména vody a půdy, a o ochranu životního prostředí.“

Reakce na sucho

Návrh Ministerstva životního prostředí ve svém odůvodnění stejně jako předchozí (poslanecké) návrhy vychází z toho, že voda a půda jsou podmínkou sine qua non pro existenci člověka a dalších živých organismů. Předkladatel spojuje důležitost ochrany s negativními projevy změny klimatu, zejména suchem. Sucho lze považovat za jeden z nejzávažnějších projevů změny klimatu s největšími potenciálními dopady na obyvatelstvo, ekosystémy a jejich biodiverzitu a ekonomiku. S ohledem na geografickou polohu ČR je zdůrazněna nutnost zpomalení odtoku vody z krajiny a s tím spojená potřeba řešení (historických) zásahů, které snižují retenční schopnosti krajiny (historické úpravy vodních toků, úbytek krajinných prvků, nevhodné hospodaření na zemědělské půdě a v lesích, nárůst nepropustných zpevněných ploch v urbanizovaném území).

Je tedy posílení ochrany vody a půdy na ústavní úrovni nezbytné a navržené řešení vhodné?

Přípravě návrhu na změnu článku 7 věnovalo Ministerstvo životního prostředí velkou pozornost, dnes již bývalá ministryně Hubáčková jej označovala za hlavní úkol celého resortu. Přes veškeré úsilí se však k návrhu objevily zásadní připomínky - nesouhlas s navrhovanou změnou, a to ze strany jiných ministerstev (např. Ministerstvo pro místní rozvoj, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo spravedlnosti), Úřadu vlády, dále také např. ze strany Nejvyššího soudu, Magistrátu hlavního města Prahy nebo profesních organizací jako je Česká komora autorizovaných inženýrů a techniků činných ve výstavbě. Vznesené námitky lze rozdělit do několika skupin:

Nadbytečnost novelizace

Připomínková místa obecně nerozporují to, že je třeba klást důraz na ochranu životního prostředí v souvislosti se změnou klimatu, mají však pochybnost o tom, že k tomu předložený návrh může přispět. Navrhovaná změna se řadě z nich jeví jako zcela zbytečná, uvádějí, že věcně danou problematiku nijak neřeší, nerozvíjí a nepřináší nic nového. Změna Ústavy je podle připomínkových míst nevhodná, nežádoucí a pouze formální. Ochrana půdy i vody je jednoznačně zaručena již nyní stávajícím textem. Kromě toho má své jasné místo v kontextu komplexnosti ochrany životního prostředí v právním řádu (článek 7 Ústavy nelze vykládat izolovaně, ale v kontextu dalších ustanovení včetně Listiny základních práv a svobod). Připomínková místa dodávají, že se neztotožňují s předkladatelem v tom, že by stávající úprava ústavní ochrany životního prostředí byla zastaralá, nedostatečná a vágní. Neurčitost právních pojmů není podle nich v právním řádu ničím neobvyklým, ve své podstatě plyne z abstraktní a regulativní povahy právních norem, kdy jejich konkrétní obsah naplňuje až aplikační činnost orgánů veřejné moci. Využití obecných pojmů (zde míněno „bohatství“) je kromě toho vlastní povaze základního zákona.

Rigidnost Ústavy

Připomínková místa zdůrazňují, že Ústava tvoří jádro právního řádu státu a měla by vykazovat určitou nadčasovost, nikoliv reagovat na aktuální klimatickou situaci. Ústava pak nemá být odrazem momentálních potřeb a společenských nálad. Připomínají také, že po povodních v letech 1997 a 2002 byla naléhavě pociťována potřeba ochrany před povodněmi, po suché periodě let 2013 až 2020 je podobně naléhavě pociťována potřeba předcházet suchu, a že je otázkou, zda po zdůraznění jednoho prvku nepřijde potřeba zdůraznit nějaký další. Takový přístup by byl v rozporu se snahou o stabilitu a relativní neměnnost ústavních zákonů.

Nevhodné použití demonstrativního výčtu

Velmi silnou kritickou reakci vyvolalo využití demonstrativního výčtu dvou složek životního prostředí, vody a půdy. Kromě toho, že Ústava v žádném článku neobsahuje demonstrativní výčet hodnot, které upravuje a chrání (a text obsahující demonstrativní výčet do Ústavy nepatří), směřovala kritika k tomu, že takový výčet

„vzbuzuje oprávněné pochybnosti o smysluplnosti úpravy, jakož i otázky, zda tím není sledováno něco jiného, co se ale nyní při navrhované novelizaci zamlčuje“,
vede k hierarchizaci veřejných zájmů,
taková úprava je i nebezpečná a nesprávná – jako by naznačovala, že jsou přírodní zdroje první a druhé kategorie,
může mít za následek nadřazenost těchto složek vůči ostatním přírodním zdrojům.

Nedosažení cíle a požadavek změn na úrovni zákonů

Z navrhované změny Ústavy není podle připomínkových míst jasné, jak může ovlivnit nedostatečnou ochranu vody a půdy v právním řádu, potažmo jejich využívání. Návrh změny neřeší konkrétní obsahový cíl, který si vláda v programovém prohlášení vytyčila, tj. zadržení vody v krajině a obnovu přirozeného vodního režimu. Navrhovaná změna článku 7 Ústavy zůstává u pasivní ochrany v podobě šetření zdroji a obecné ochrany životního prostředí. Připomínková místa doplňují, že chybí jasné závěry, proč nemohou být pro zvýšení úrovně ochrany vody a půdy dostačující změny na úrovni zákonů; resp. podporují právě změny na zákonné úrovni, kterým současné znění článku 7 Ústavy nijak nebrání.

Alternativní návrhy

Objevily se také nové alternativní návrhy na znění článku 7 Ústavy, které se od výslovného uvedení vody a půdy odklánějí:

„Stát dbá o šetrné využívání přírodních zdrojů, ochranu přírodního bohatství, ochranu krajiny a obnovu jejích přirozených funkcí.“

„Stát dbá o ochranu životního prostředí a o šetrné využívání přírodních zdrojů.“

Bude tedy posílena ústavní ochrana vody?

Ukazuje se, že zadání vlády posílit ochranu vody na ústavní úrovni může být pro Ministerstvo životního prostředí příliš tvrdým oříškem. Přes jednoznačně zadaný úkol daný v programovém prohlášení vlády není ani jisté, zda je ústavně-právní řešení nezbytné a vhodné vedle již ústavně chráněných hodnot potvrzených judikaturou nejvyšších soudů. S ohledem na uplatněné zásadní nesouhlasné připomínky je možné, že vláda od tohoto úkolu zcela ustoupí. Případně je možné zvažovat jiné řešení, než zásah do článku 7 Ústavy, např. formu zvláštního ústavního zákona (což je přístup, který byl uplatněn v jednom z dřívějších návrhů), jehož součástí bude vysvětlení, proč je ústavní rovina ochrany nezbytná.

V otázce změny Ústavy je třeba vzít v každém případě v úvahu, že se nejedná o běžnou legislativní záležitost (o to zajímavější je, že poslední roky přinesly již několik takových návrhů v oblasti ochrany vody). Ústava jako vrcholný zákon státu by v zásadě příliš často měněna být neměla. Jde spíše o rigidní dokument určující dlouhodobé základní hodnoty státu a jeho politické směřování. Připomínková místa zdůraznila zejména nadbytečnost navrhované změny a také odmítla, aby Ústava „flexibilně“ reagovala na různé krize. I to může být důvodem pro jinou formu dosažení stanoveného cíle na ústavní úrovni. V tomto směru lze zvažovat také výslovné rozšíření „fondu“ ústavně zaručených lidských práv (právo na vodu, právo na klima aj.). Reálné naplnění právní úpravy je i v takovém případě věcí „prováděcí legislativy“ a výkonu práv a povinností.

V diskusi spojené s ústavní ochranou vody a půdy nelze odhlédnout od nového celosvětového trendu, který změnu ústavního pořádku začíná podporovat, a to pokud jde o klimatickou krizi (jejíž je de facto krize v ochraně vody součástí) a závazky k jejímu řešení. Nastal tedy čas na odklon od úzkého zaměření na ochranu vody (a půdy) k ústavní ochraně klimatu? Na to, aby zákonodárce prostřednictvím Ústavy nebo Listiny základních práv vyjádřil hodnotový postoj České republiky k řešení tohoto problému?

Přečtěte si také |

Tereza Snopková: Očekávání ve věci ústavní ochrany vody v roce 2021

V tomto kontextu lze připomenout, že Ústava ve své preambuli odráží odhodlání společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství, a Listina základních práva a svobod v preambuli připomíná odpovědnost vůči budoucím generacím za osud veškerého života na Zemi, což může samo o sobě sloužit jako výkladové pravidlo. Jak je naznačeno výše, může být také impulsem k výslovnému zakotvení nového lidskoprávního rámce. Zde bude třeba klást si otázku, zda a do jaké míry může výslovné rozšíření katalogu ústavně chráněných práv poskytnout silnější mandát k jejich ochraně a jaké praktické dopady by s tím byly spojeny. Předkladatel ani připomínková místa se touto otázkou blíže nezabývají (reagují v zásadě pouze na předložený text a kontext Ústavy). Opakovaně se však vrací otázka, jak bude Česká republika komplexně ochranu klimatu (včetně ochrany vody) řešit, když se současně zdráhá přijmout komplexní klimatický zákon stanovující závazné cíle v této oblasti (za rámcový klimatický zákon přitom nelze považovat návrh z dílny Ministerstva průmyslu a obchodu, který se zabýval primárně podporou jaderné energetiky; k návrhu blíže v našem komentáři ze dne 6. 12. 2022).

Širší debata o ústavní ochraně vody tak může pozitivně přispět k další debatě o akceptaci problému změny klimatu na úrovni Ústavy, popř. Listiny základních práv a svobod, což by mohlo být důležitým symbolem pro komplexní a vzájemně provázaná řešení, a to nejen v oblasti životního prostředí (včetně vody a půdy), ale také v oblasti energetiky, dopravy a v dalších sektorech. Právě tímto by mohla být vyvážena ona stabilita a relativní neměnnost ústavně chráněných hodnot.

Případnou další debatu o ochraně vody, resp. klimatu na ústavní (lidskoprávní) úrovni, lze poměřovat také nedávnými závěry Městského soudu v Praze (které v současné době přezkoumává Nejvyšší správní soud). Tento soud v tzv. klimatické žalobě (o ní jsme psali v komentářích ze dne 21. 6. 2022, 23. 11. 2021 a 5. 5. 2021) v rámci výkladu článku 35 Listiny základních práv a svobod konstatoval, že „… považuje za nesporné, že předpokladem existence organismů a jejich dalšího vývoje jsou také klimatické podmínky. Klima je součástí životního prostředí, pročež musí být příznivé.“ Dále pak zahrnul do okruhu základních životních potřeb člověka též žití v dlouhodobě udržitelných klimatických podmínkách („neboť jsou nezbytným předpokladem pro nerušený výkon ostatních lidských práv, např. práva na život, na zdraví, vlastnického práva, práva vykonávat hospodářskou činnost“).

Přečtěte si také |

Pole plná plastů. Je to problém?

Závěrem je nutné dodat, že je zcela zřejmé, že debata o hodnotách chráněných v rovině ústavního práva nemůže odklonit pozornost od reálného fungování a prosazování práva v praxi a nezbytných (nových) předpisů, které mohou pomoci k řešení dopadů změny klimatu. Na tom je třeba trvat i nadále, a právní rámec jako celek opakovaně poměřovat novými vědeckými poznatky