Tereza Snopková: Samé jádro aneb na klimatický zákon stále čekáme

Licence | Některá práva vyhrazena

Foto | Wald1siedel / Wikimeda Commons

V prvé řadě je to zklamání z nenaplněného očekávání, že Česká republika potvrdí v zákonné podobě, komplexně, otevřeně a závazně požadavky Pařížské dohody, stanoví si v tomto směru odpovídající cíle a tím jasně deklaruje své záměry a cíle v oblasti klimatické politiky.

V řadě zemí Evropské unie již existuje komplexní legislativní právní rámec pro ochranu klimatu, kterým stát deklaruje úroveň ochrany svých občanů a příspěvek k řešení krize globálního charakteru. V České republice měl být již v roce 2014 připraven návrh zákona o snižování závislosti České republiky na fosilních palivech, nicméně podmínkou jeho přijetí bylo to, že tím neutrpí konkurenceschopnost České republiky. Ministerstvo životního prostředí předpokládalo předložení návrhu zákona do vlády v roce 2016, vytvořený návrh se však k projednání vládě vůbec nedostal a úkol zpracování antifosilního zákona byl v roce 2017 zrušen. Následně byl také ve vyhodnocení Politiky ochrany klimatu z roku 2021 původní úkol 5A Zákon o snižování závislosti na fosilních palivech označen jako zrušený. Vláda Petra Fialy zaštítit řešení změny klimatu prostřednictvím rámcového zákona neplánuje.

Poskytnutí jasného závazného rámce pro organizaci vnitrostátních opatření s krátkodobými a dlouhodobými cíli v ochraně klimatu tak stále v ČR nefiguruje jako ústřední téma pro další kroky politických představitelů.

Dalším kritickým prvkem „tezí“ je samotný název materiálu a vymezení jeho účelu. Cílem předpokládané právní úpravy není komplexní řešení ochrany klimatu („podpora klimatu“), popř. dekarbonizace, ale specificky podpora prosazování záměrů v oblasti výstavby nízkouhlíkových výroben energie a dalších záměrů (potažmo jaderné energetiky), resp. podle obálky k materiálu „vytvoření vhodných legislativních podmínek pro umisťování, povolování a provozování staveb nízkouhlíkových výroben energie a dalších záměrů jako např. záměrů těžby surovin“.

V tomto směru lze připomenout, že pojem nízkouhlíková výrobna energie lze najít v poměrně novém zákoně č. 367/2021 Sb., o opatřeních k přechodu České republiky k nízkouhlíkové energetice a o změně zákona č. 165/2012 Sb., o podporovaných zdrojích energie. Nízkouhlíkovou výrobnou je výrobna elektřiny na území České republiky s jaderným reaktorem – podrobněji viz § 2 písm. a) uvedeného zákona. „Teze“ se vůči této právní úpravě, která je prezentována jako klíčový zákon na podporu rozvoje jaderné energetiky, nijak nevymezují.

Na „teze“ má velmi rychle navázat předložení paragrafovaného znění návrhu změn liniového zákona a dalších souvisejících zákonů vládě. Ministr průmyslu a obchodu by měl ve spolupráci s místopředsedou vlády a ministrem pro místní rozvoj a ministrem životního prostředí předložit návrh již do 28. února 2023 (ve výhledovém plánu legislativních prací vlády na rok 2023–2025 však změnový zákon uvedený není). To je bez existence předchozího podrobného zdůvodnění, kterou by podle legislativních pravidel vlády obsahoval věcný záměr návrhu nové právní úpravy (pokud by byl připravován), a např. také bez vyjasnění vztahů k unijním a mezinárodním závazkům termín velmi šibeniční. Konstatování uvedené v „tezích“, že „zákonná úprava bude respektovat požadavky evropských předpisů a mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána. Bude tyto požadavky aplikovat pouze v míře nezbytné k naplnění požadavků evropských předpisů a mezinárodních smluv (bude eliminovat požadavky, které jsou již nyní přísnější než evropské právo). Nepředpokládá se, že by zákonná úprava zasahovala či předjímala novelizaci evropských předpisů (např. směrnice REDIV pro OZE).“ vypovídá pouze o tom, že vztah k unijní a mezinárodní úpravě se teprve bude řešit, popřípadě, že vyšší ambice, které ČR naplňuje, bez dalšího zdůvodnění a zohlednění např. judikaturního vývoje naplňovat přestane.

U takto rychlé přípravy nové právní úpravy může být rovněž matoucí nebo možná spíše příznačné to, že návrh „tezí“ zřejmě nebyl a není veřejně přístupný (v elektronické knihovně vládních materiálů ani na webu předkladatele jej nelze najít), a také to, že autorství návrhu „tezí“ (i budoucího paragrafovaného znění zákona) zřejmě přísluší spíše externímu dodavateli, kterým je renomovaná advokátní kancelář, než úředníkům Ministerstva průmyslu a obchodu.

Obsahově se „teze“ v konkrétních věcech soustředí na maximální urychlení přípravy a umístění jaderných zdrojů vč. malých modulárních reaktorů, na těžbu a úpravu surovin nezbytných k zajištění dekarbonizace (jako příklad se uvádí těžba a zpracování surovin pro výstavbu nových jaderných zdrojů), ale také půjde o „stavby a technická zařízení zajišťující jejich fungování (jaderná zařízení související s provozem jaderných zdrojů), jejich připojení k sítím dopravní a technické infrastruktury (např. vyvedení výkonu, vyvedení tepla, napojení na komunikace, přívod vody, kanalizace, servisní a provozní budovy) a rovněž o další stavby, které mohou být i vně areálu těchto záměrů, pokud jsou nezbytné k jejich realizaci a provozování (například stavby, opatření či přeložky na stávajících sítích dopravní a technické infrastruktury, které umožní dopravu nadrozměrných a těžkých nákladů)“, tedy komplexní rozsáhlé záměry, jež mají být povolovány ve zvláštním režimu, aniž by bylo předem jasné, co všechno může nová právní úprava zahrnout.

„Teze“ hovoří také o potřebě stanovit účel vyvlastnění i pro těžbu a zpracování surovin, včetně související dopravní a technické infrastruktury podmiňující přípravu, realizaci a provoz záměrů těžby potřebných surovin a jejich zpracování. Dále by mělo být zavedeno zákonné věcné břemeno k řešeným záměrům „k zajištění příslušných práv k pozemkům na dobu trvání přípravy, výstavby a provozu záměru“.

Urychlení přípravy záměrů řešených v „tezích“ předpokládá zásahy do procesu posuzování vlivů na životní prostředí ve smyslu jeho „zefektivnění“, dále zásahy do vydávání stanovisek dotčených orgánů, do možnosti účastníků vyjadřovat se v rámci procesu územního plánování a povolovacích řízení, zkrácení lhůty a omezení přezkumu pro vydání jednotného environmentálního stanoviska („JES“; k JES viz blíže návrh zákona z dílny Ministerstva životního prostředí o jednotném environmentálním stanovisku a o změně některých souvisejících zákonů). V „tezích“ se mj. předpokládá, že dotčené orgány budou namísto závazných stanovisek (kromě JES) vydávat pouze podkladová vyjádření, aby „stavební úřad mohl řešit veřejné zájmy komplexně a nebyl dogmaticky vázán závazným stanoviskem“. Zároveň pokud se dotčený orgán nevyjádří ve stanovené lhůtě, bude se mít za to, že je vyjádření souhlasné a bez podmínek (fikce souhlasu). U negativního závazného stanoviska JES bude zachována možnost jeho přezkumu. Pozitivní závazné stanovisko však nebude možné přezkoumat („z důvodu jeho vydání na již odborné úrovni MŽP a z důvodu zrušení dvojinstančnosti“; viz dále). Tyto plány souhrnně znamenají zásadní oslabení pozice dotčených orgánů chránících různé veřejné zájmy (např. stanovením pozitivní fikce jejich souhlasu v případě, že nedodají vyjádření ve stanovené lhůtě, která se, byť má být výjimečným opatřením, objevuje v právní úpravě stále častěji), omezení účasti veřejnosti a jednostranné prosazování zájmu na jaderné energetice bez ohledu na to, o jak složité záměry a s jak velkým dopadem na jednotlivce, obce a širší veřejnost se jedná. To je dále podpořeno záměrem předkladatele vést povolování dotčených záměrů jako jednoinstanční („Vzhledem k povaze SOSÚ [pozn. Specializovaný a odvolací stavební úřad], který bude o záměrech rozhodovat, z toho se odvíjejícího důvodného předpokladu vysoké odbornosti a širokých zkušeností, lze předpokládat, že vydaná prvoinstanční rozhodnutí nebudou zatížena zásadními vadami. Odvolací institut se tak jeví jako nadbytečný.“). K tomu má být sice zachována možnost přezkoumat pravomocné rozhodnutí v přezkumném řízení podle procesní úpravy ve správním řádu, v něm má ale rozhodovat ředitel SOSÚ, tedy nadřízený v rámci téhož orgánu, což z povahy věci oslabuje funkčnost celého institutu přezkumu. Předkladatel dále konstatuje, že „řízení podle atomového zákona vedoucí k povolení a provozování jaderných zdrojů budou nadále neveřejná a nebudou navazujícím řízením s tím, že jediným účastníkem řízení bude žadatel“.

Prosazení záměrů se má promítnout také do územního plánování (např. stanovení lhůt pro pořizovatele územně plánovací dokumentace, zavedení dílčího územního rozvojového plánu) a využití nezastavěného území: „V nezastavěném území bude umožněno umísťovat systémy a sítě veřejné technické infrastruktury a s nimi související stavby. Přitom se nebude přihlížet k charakteru území a obec nebude mít právo takové stavby v územně plánovací dokumentaci vyloučit.“

Kontext veřejného zájmu

V kontextu veřejného zájmu předkladatel uvádí: „Vzhledem ke skutečnosti, že výroba energie z nízkouhlíkových zdrojů a těžba a úprava strategických surovin, jež primárně přispívají k přechodu k této výrobě, jsou základními prvky dekarbonizace hospodářství a přechodu na čistou energii, je třeba realizaci a provoz těchto zařízení a výrobu v nich uskutečňovanou považovat za veřejný zájem a v případě zřizování (rozšiřování) a provozu výroben, které jsou jaderným zařízením, veřejný zájem vysoké míry důležitosti, který slouží k zajištění bezpečnostních zájmů České republiky v podobě udržitelné a soběstačné výroby energie.“ Předkladatel se v tomto ohledu odvolává na to, že deklaraci veřejného zájmu obsahují i jiné předpisy v rámci právního řádu České republiky.

To lze obecně považovat za relevantní závěr, též s ohledem na nedávný nález Ústavního soudu č. IV. ÚS 2763/21, v němž byla jako ústavně konformní shledána deklarace veřejného zájmu ve zvláštních právních předpisech, která tímto představuje nevyvratitelnou domněnku existence veřejného zájmu na vyvlastnění pozemků a staveb při činnostech v těchto zvláštními předpisy vymezených. Takové řešení je podle Ústavního soudu souladné s ústavními kautelami čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny a s postavením Parlamentu jako zákonodárného sboru, jenž je v zájmu státu oprávněn či zavázán v obecné rovině stanovit, co je ve veřejném zájmu, a tím vymezit zákonný rámec pro individuální rozhodnutí vyvlastňovacích úřadů. Podstatné je však také to, že Ústavní soud podpořil závěr Nejvyššího správního soudu k aplikaci veřejného zájmu, konkrétně na úseku energetického zákona v praxi: „Toliko existence veřejného zájmu na těchto činnostech deklarovaná předmětným ustanovením energetického zákona je sice konstatována paušálně, podstatné ovšem dle Nejvyššího správního soudu je, že to nic nemění na stěžejní povinnosti správního orgánu následně v každém jednotlivém případě individuálně a odůvodněně poměřovat, zda tento veřejný zájem převažuje nad zachováním dosavadních práv vyvlastňovaného, či nikoliv.“

Jak je patrné z recentní judikatury, posouzení konkrétního veřejného zájmu má jasně daná pravidla. Zájem na jaderné energetice včetně úložišť vyhořelého odpadu může být v zákonné úpravě formulován jako veřejný (pokud tedy odpovídá z pohledu společnosti, resp. zákonodárce, zájmu, který je obecný či veřejně prospěšný, případně jde-li o zájem společnosti jako celku), v kontextu řešení dopadů změny klimatu je však nutné odpovědět primárně na otázku, jaká další opatření jsou nebo by měla být (obecně) deklarována jako veřejný zájem (např. adaptační opatření), resp. zda je ochrana klimatu jako taková veřejným zájmem. To s sebou nese požadavek na úrovni státu hledat a nabízet komplexní řešení. Tento širší rozměr „teze“ bohužel nepřináší.

Veřejný zájem vysoké míry důležitosti

Předkladatel dokonce předjímá, že provoz jaderných výroben má být považován za „veřejný zájem vysoké míry důležitosti“. Zřejmě není náhodné, že stejné spojení bylo použito v odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu č. 2 As 377/2018 - 61 ze dne 29. května 2020, kterým byla řešena kasační stížnost Ministerstva životního prostředí ve věci stanovení průzkumného území pro zvláštní zásahy do zemské kůry, konkrétně území pro vyhledávání podzemního úložiště vyhořelého jaderného paliva a ostatních radioaktivních odpadů Hrádek. Ve spojení s „tezemi“ je třeba připomenout bod 28 odůvodnění citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu, podle něhož: „Místní komunity v nadějných lokalitách zásadně nemají právo geologickému průzkumu a jiným způsobům zjišťování relevantních podkladů pro výběr bránit. Nemají právo ‚utnout již v zárodku‘ úvahy o tom, že by případně lokalita na území jejich obce mohla být trvalým úložištěm. Trvalé úložiště je věcí veřejného zájmu vysoké míry důležitosti; pokud bude určitá lokalita při férovém zohlednění relevantních hledisek vybrána jako místo pro trvalé úložiště, musí se místní komunita ve prospěch tohoto veřejného zájmu ‚obětovat‘. V České republice existují v nejrůznějších oblastech, mimo jiné i v souvislosti s mírovým využíváním jaderné energie, veřejné zájmy, které se vyznačují tím, že pro jejich dosažení se musí někdy ‚obětovat‘ jiné zájmy, práva či hodnoty. Při poměřování protichůdných zájmů, práv a hodnot je třeba, aby všichni dotčení měli právo uplatnit svůj hlas, aby všechny relevantní argumenty byly pečlivě zváženy a aby protichůdné zájmy a hodnoty byly dotčeny, jen není-li zbytí a pokud možno v co nejmenší míře, a újmy vzniklé dotčením byly patřičně kompenzovány. Nikdo však nemá právo prosazení veřejného zájmu, například vybudování trvalého úložiště, zabránit jen proto, že jeho případné negativní dopady nechce ve své blízkosti (‚not in my backyard‘).“

Z uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu však lze přejímat pouze to, že posouzení průzkumného území se řídí jiným rozsahem dotčených (veřejných) zájmů než další etapy posuzování záměru, a dále to, že zájem na úložišti (či jiném záměru) může v konkrétním případě převážit nad (veřejnými) zájmy jinými. Neznamená to však, že by zájem na jaderné energetice měl být generálně upřednostněn před zájmy ostatními a že by tedy výstavba jaderných zařízení měla být bez dalšího prioritizována, např. před obnovou ekosystémů nebo ochranou vodních zdrojů.

Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu lze mimo to zdůraznit požadavek na to, aby každý hlas byl vyslyšen a všechny dotčené zájmy byly řádně vypořádány. „Teze“ jdou místo toho cestou omezování práv účastníků a zkrácení lhůt k vyjádření.

Taxonomie

Česká vláda dlouhodobě usiluje o to, aby jaderná energetika byla vnímána jako „zelený zdroj energie“. Jádro není obnovitelný zdroj, byť je zdrojem nízkoemisním, ale za silné podpory členských zemí včetně České republiky se dostalo do tzv. taxonomie zelených investic (pouze však jako přechodová aktivita), tj. rámce, který bude dále sloužit jako určité vodítko při posuzování společenské a „klimatické“ přijatelnosti konkrétních záměrů.

Proti prosazování jádra však stojí kritici obávající se problémů nejen s radioaktivním odpadem, ale také potenciálním nedostatkem vody pro chlazení zařízení, s negativními dopady spojenými s těžbou uranové rudy nebo zadlužením státu. Zelený kruh v roce 2018 poukazoval na nutnost soustředit se primárně na decentralizované obnovitelné zdroje energie.

Vláda ČR dle programového prohlášení sice vidí budoucnost české energetiky v kombinaci jaderné energie a decentralizovaných obnovitelných zdrojů s důrazem na technologickou neutralitu a vědecké poznání, nicméně z „tezí“ tento záměr patrný není a souvislosti s dalšími opatřeními a reálnou dekarbonizací naznačeny nejsou.

Plyne z „tezí“ nějaké ponaučení?

Určitě to, že je konečně třeba, aby stát poskytl jasné vyjádření o nutnosti komplexního (nejen legislativního) řešení dopadů změny klimatu jako celospolečenského zájmu, což není totožné s dílčím zdůrazněním (veřejného) zájmu na jaderné energii. Dále to, že je nutné věci nazývat pravými jmény, např. jádru říkat jádro, a že je nutné věnovat přípravě nové právní úpravy dostatek času a pozornosti s možností zapojení veřejnosti. V neposlední řadě to, že místní aktéři v podobě komunit, obcí, spolků i jednotlivců musí být pro stát partnery pro hledání řešení, nikoliv jen těmi, kdo budou a priori „oběťmi“. Aniž by bylo hodnoceno, jaké (energetické) směřování státu je to správné, slovy Jiřího Koželouha z Hnutí Duha „tyto teze jsou – s prominutím – úlet“