Tereza Snopková: Očekávání ve věci ústavní ochrany vody v roce 2021

Čistírna odpadních vod na Císařském ostrově v Praze.

Licence | Některá práva vyhrazena

Foto | Zdeňka Kováříková / Ekolist.cz

Návrh ústavního zákona o ochraně vody a vodních zdrojů byl poslancům rozeslán dne 17. 9. 2020. Návrh navázal na předchozí postupy a prohlášení ministra zemědělství Miroslava Tomana, který avizoval, že Ministerstvo zemědělství připraví vlastní návrh ústavního zákona o vodě. Jak bylo slíbeno, tak se stalo. Ministerský návrh dostal namísto standardního vládního návrhu, který se projednává napříč veřejnou správou, jakož i s dalšími zainteresovanými subjekty, podobu poslaneckého návrhu. Jedná se o návrh skupiny poslanců zastupujících ANO, ČSSD, KSČM a SPD. Předchozí poslanecké návrhy, o kterých jsme již psali v komentáři z 31. 8. 2020, byly z dílny KSČM, KDU-ČSL a STAN.  

K nutnosti ochrany vody

O nutnosti zvýšené ochrany vody není pochyb. Ostatně, použitím závěrů z analytických podkladů to dokládá též podrobná důvodová zpráva k předloženému návrhu. Odbornými organizacemi je jasně popsána příčinná souvislost mezi globálními klimatickými změnami a suchem včetně budoucí prognózy.

Potřebou zvýšené ochrany vody, resp. příčinami jejího ohrožení, se zabývá několik strategických dokumentů přijatých na národní úrovni: Koncepce ochrany před následky sucha pro území České republiky, Strategie přizpůsobení se změně klimatu spolu s Akčním plánem adaptace na změnu klimatu, Strategický rámec Česká republika 2030. Koncepční dokumenty jasně charakterizují opatření potřebná pro plnění dílčích úkolů, a to včetně potřebných legislativních opatření. Zároveň z nich lze vyčíst, že ochranu vody je třeba řešit komplexně ve vztahu ke klimatickým změnám, stejně tak v pojetí vody jako složky životního prostředí ve vzájemné interakci s dalšími složkami.

Je řešení ochrany vody v ústavní rovině nezbytné? Vláda ve svém stanovisku k návrhu ústavního zákona o ochraně vody a vodních zdrojů nastínila k předloženému návrhu základní otázku, a to, zda je k dosažení ochrany vody a vodních zdrojů nutno přijmout právní předpis mající nejvyšší právní sílu, tedy ústavní zákon. K potřebnosti ústavního zákona chybí zejména hlubší úvahy nad tím, proč je ochrana vody podle současné právní úpravy nedostačující, resp. proč není možné jít cestou změn na zákonné úrovni (odůvodnění je pak založeno na tom, že v právní úpravě je nevyjasněná hierarchie různých zájmů v dotčených lokalitách a chybí zřetelná a jasně vyjádřená prioritizace zájmu na zajištění dostatku vody, byť ta je pro život nepostradatelná). Ve studii zpracované pro Ministerstvo zemědělství Právnickou fakultou Univerzity Karlovy (na kterou se odvolává též odůvodnění návrhu ústavního zákona) se uvádí, že k ochraně vody změna Ústavy nezbytná není. Zakotvení na ústavní úrovni však podle studie může mít význam proto, že tím ochraně určitého zájmu bude poskytnuta pevnější právní pozice a vyšší společenská důležitost. Samotná ústavní ochrana dle studie (aniž by tato hodnotila konkrétní návrh změn) nepřinese praktickou změnu. Debata o ústavní rovině ochrany vody má přinést zejména podstatnou celospolečenskou diskusi nad tématem samotným. Měla by vést k řešení věci v širších souvislostech, které přesahují z řešení sucha do řešení celkových dopadů globální změny klimatu, potažmo do širších otázek komplexní ochrany životního prostředí.

Argumentem pro přijetí ústavního zákona by nemělo být to, že se nedaří určitá opatření přijmout v rovině běžných zákonů, popř. je nelze prosadit v praxi.

Pokud jde o celospolečenskou debatu nad ústavní ochranou vody, ta může být s ohledem na konkrétní ustanovení předloženého návrhu (jak jsou uvedena dále) poměrně emotivní. Důvodem je to, že nově formulovaný výsostný veřejný zájem na budování přehrad k akumulaci vody k využití jako vody pitné (k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou), který má být nadřazený jiným veřejným zájmům, nepřináší komplexní ani optimální řešení. Stejně tak řešení sucha ve smyslu širších souvislostí klimatických změn nelze zúžit na jediný veřejný zájem – zájem na budování přehrad.

Stanovení práv a povinností

Pokud jde o konkrétní náplň navrhovaného ústavního zákona, ten v prvé řadě přináší onu společenskou deklaraci potřeby ochrany vody jako nenahraditelné základní podmínky života na Zemi. Dále přináší zakotvení základních povinností (povinnost každého v zájmu zachování a ochrany vodních zdrojů chránit a zlepšovat životní prostředí, přírodu, krajinu a krajinný ráz a půdu) a zákazu ohrožovat vodní zdroje škodlivými zásahy do životního prostředí a povinnost odstranit nebo alespoň zmírnit škodlivé následky, pokud k takovému zásahu dojde. Podrobněji však není řešeno zasazení těchto povinností do platné komplexní úpravy práva životního prostředí ani do dalších souvislostí. Není ani řešena návaznost na odpovědnost upravenou čl. 35 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, kde se stanoví, že: Při výkonu svých práv nikdo nesmí ohrožovat ani poškozovat životní prostředí, přírodní zdroje, druhové bohatství přírody a kulturní památky nad míru stanovenou zákonem.

Další úkoly jsou stanovené státu a územním samosprávným celkům, které mají podle návrhu vytvářet podmínky pro udržitelné užívání vodních zdrojů a zajišťovat ochranu vodních děl jako vodních zdrojů určených k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou.

Ochrana vodních zdrojů

Jádrem předloženého návrhu je ochrana vodních zdrojů sloužících k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou, a to pomocí stanovení výsostného veřejného zájmu na této ochraně. Tato ochrana může být podle návrhu omezena pouze v zájmu veřejného zdraví, bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo vnitřní bezpečnosti, a to pouze v nezbytně nutném rozsahu, nelze-li ochrany tohoto zájmu dosáhnout uspokojivě jinak. Pro výstavbu vodních děl jako vodních zdrojů určených k hromadnému zásobování obyvatel pitnou vodou a související vodohospodářské infrastruktury se pojetí veřejného zájmu použije obdobně. Právě stanovení výsostného veřejného zájmu je předmětem kritiky předloženého návrhu, a to i ze strany vlády, která zde poukazuje na možné porušení dělby moci.

Důvodová zpráva se ve vztahu k ochraně vodních zdrojů velmi podrobně věnuje popisu stávající situace na území České republiky. Charakterizuje území České republiky z hlediska dostupnosti povrchové a podzemní vody, řeší možnosti nakládání se srážkovými vodami a způsoby zadržování vody: Situace České republiky je specifická zejména tím, že se nachází na rozhraní tří úmoří. Prakticky veškerá voda tak z území odtéká do sousedících států, ze kterých naopak nepřichází žádný významnější přítok. To s sebou přináší nutnost šetrně hospodařit s jediným zdrojem vody, tj. s akumulovanou srážkovou vodou, na území v krajině tak, aby byla využitelná pro všechna potřebná odvětví. Podle dosavadních dostupných projekcí klimatických modelů lze do budoucna s velkou pravděpodobností očekávat další růst teplot a zhoršování dostupnosti vodních zdrojů jak pro národní hospodářství, tak pro zajištění pitné vody pro obyvatelstvo.

Podstatou záchrany České republiky před suchem a dalšími vlivy souvisejícími se změnou klimatu ve smyslu zajištění pitné vody je podle důvodové zprávy v zásadě budování nových vodních zdrojů, tj. přehradních nádrží k akumulaci vody. Ústavní zakotvení ochrany vody tak má směřovat k nastavení jasné priority veřejného zájmu na ochraně vody, resp. vodních zdrojů. Podle předkladatelů návrhu chybí v konkurenci všech veřejných – ale i soukromých – zájmů zdůraznění důležitosti veřejného zájmu na zajištění vodárenských zdrojů a pitné vody pro obyvatelstvo… K dosažení tohoto cíle je především nutné, aby se zdůraznila ochrana a dostupnost kvalitní pitné vody pro obyvatelstvo v dostatečném a udržitelném množství a byla zajištěna kvalitní úroveň života obyvatel. Z dosavadních zkušeností je zjevná nutnost povýšit ochranu vody ve veřejném zájmu nad ostatní, často partikulární jiné/další veřejné zájmy. Příkladem uplatnění takového veřejného zájmu může být omezení těžby štěrků v hydrogeologických rajonech s vodárenskými odběry.

V návrhu je dále vysvětleno, proč je nedostačující řešení, které přináší tzv. „suchá novela“ (novela vodního zákona provedená zákonem č. 544/2020 Sb.). Důvodem má být to, že „suchá novela“ obsahuje pouze operativní opatření, tj. management vody za suchých období, provázených nedostatkem vody. Chybí v ní však opatření preventivní a strategická, jako je právě příprava nových vodních zdrojů.

Otázkou je, proč tedy novelizace vodního zákona, případně dalších zákonů, nepokrývá širší rámec, tolik potřebný pro komplexní opatření. Návrh ústavního zákona tak působí spíše jako náhrada za kvalitní a prakticky prosazovaný veřejný zájem na ochraně vody podle stávající právní úpravy. Přitom plánování v území začíná u státu, v politice územního rozvoje, která již v současné době priority na úseku vodního hospodářství řeší, a to včetně požadavku na zajištění dlouhodobé územní ochrany lokalit vhodných pro akumulaci povrchových vod před jinými aktivitami, které by mohly podstatně ztížit nebo znemožnit jejich budoucí využití pro tento účel. V navazujících stupních územního plánování tak nepochybně musí být reflektovány i požadavky na akumulaci vod v přehradách, případně též vymezena veřejná prospěšnost staveb nebo opatření včetně vyjasnění veřejného zájmu. Koncepční řešení ve vztahu k pitné vodě požaduje i vodní zákon, když v ustanovení § 23 definuje plánování v oblasti vod jako soustavnou koncepční činnost, kterou zajišťuje stát, a jeho účelem je vymezit a vzájemně harmonizovat veřejné zájmy: a) ochrany vod jako složky životního prostředí, b) snížení nepříznivých účinků povodní a sucha a c) udržitelného užívání vodních zdrojů, zejména pro účely zásobování pitnou vodou. Přednostní využití podzemních vod pro zásobování obyvatelstva pitnou vodou upravuje ustanovení § 29 vodního zákona.

Právo na pitnou vodu

Návrh přináší též zakotvení práva každého na přístup k pitné vodě k uspokojení základních životních potřeb za sociálně a ekonomicky přijatelných podmínek. Bližší způsob zajištění práva na pitnou vodu však není v návrhu ústavního zákona upraven. Podrobněji není odůvodněno ani zasazení práva na pitnou vodu do rámce již existujících základních práv a svobod. Důvodová zpráva se opírá zejména o tabulky vývoje a stavu cen vodného a stočného. 

Role státu a územních samosprávných celků

Předložený návrh ústavního zákona usiluje o ovládání vodohospodářské infrastruktury, jakož i vodních zdrojů sloužících k hromadnému zásobování pitnou vodou ze strany státu, územních samosprávných celků nebo právnických osob, které jsou státem nebo samosprávnými celky ovládány. Zakazuje se tedy zcizení ve prospěch jiných osob. Tímto postupem by měla podle návrhu být zajištěna praktická realizace práva na pitnou vodu a zejména využití pitné vody jako veřejného statku, nikoliv primárně jako ekonomické komodity.

Práva a povinnosti se uplatňují v mezích zákonů vydaných k provedení navrhovaného ústavního zákona

Pro celý navrhovaný ústavní zákon platí, že práva a povinnosti stanovené tímto ústavním zákonem se uplatňují v mezích zákonů vydaných k jeho provedení. Samotný návrh ani důvodová zpráva k návrhu zákona však podrobně neřeší, jaké konkrétní změny mají být v zákonné úpravě provedeny. Chybí tak stanovení základních principů pro navazující zákonnou úpravu.

Požadavky na další projednávání návrhu

V rámci dalšího projednávání návrhu ústavního zákona na ochranu vody je třeba požadovat vyjasnění toho, zda je ústavní úprava pro ochranu vody, resp. speciálně pro akumulaci vody pro pitné účely, nezbytná. Proč ji nezajišťují orgány veřejné správy na základě stávající právní úpravy, případně podle kterých ustanovení platného práva se lze práva na ochranu vodních zdrojů ve smyslu zajištění a využití k zásobování pitnou vodou domáhat.

Dále by mělo být řešeno, zda je předložený návrh dostatečně celistvý. Jestliže je cílem návrhu ústavního zákona vytvořit komplexní rámec ochrany vody na ústavní úrovni a zavedení dostupnosti vody pro obyvatelstvo jako jednoho ze základních práv v ústavním systému České republiky, je třeba se ptát, zda předložený návrh dostatečně zohledňuje související otázky věcné i legislativní. Voda, kromě toho, že slouží jako základní složka pro život lidí (jako pitná voda), má mnohonásobně širší rozměr. Ochrana pitné vody je v každém případě žádoucí a nezbytná, zakotvení práva na pitnou vodu zohledňuje návaznost na právo na život, ochranu lidské důstojnosti a ochranu zdraví, dále též na právo na příznivé životní prostředí. Pohled na věc však vyžaduje širší zohlednění vody jako složky životního prostředí, stejně tak zohlednění dalších složek životního prostředí, které tvoří rámec pro udržování vody v krajině a její využívání (i jako vody pitné). Z legislativního hlediska je třeba poukázat na řadu existujících závazků a povinností v národních i evropských souvislostech, které musí být při posuzování stavebních záměrů, včetně výstavby vodních děl, zohledněny a jejichž přebití ústavní ochranou není vhodné. Předkladatel na několika místech uznává, že ústavní ochranu vody volí proto, že opatření v rovině zákonné právní úpravy nejsou funkční. Přitom již ve stávající zákonné právní úpravě lze sledovat opatření, která směřují k upřednostnění vybraných zájmů (např. právní úprava urychlení výstavby dopravní a jiné infrastruktury).   

Zatímco ochrana vody jako složky životního prostředí a současně nenahraditelné základní podmínky života na Zemi si zvláštní ústavněprávní úpravu zaslouží, o nezbytnosti řešení budování vodních zdrojů v ústavní rovině lze pochybovat.