Martin Zídek: Judikatura ke střetu památkové péče a fotovoltaiky

Problematika soudního přezkumu rozhodnutí a závazných stanovisek orgánů památkové péče k umísťování fotovoltaiky (dále jen FVE) není nová. Existuje k ní relativně rozsáhlá judikatura, která se převážně týkala černých staveb. Možná není překvapivé, že v tomto segmentu památková péče své postoje pravidelně obhájila. Situace se začala proměňovat v souvislosti s aktuální energetickou krizí, větší dostupností FVE a i s očekávanou rychlejší návratností investice spojené s instalací FVE. V současné době přibyly k výše zmíněným případům tři rozsudky, které se věnují problematice střetu FVE a památkové péče. Je svým způsobem zajímavé, že mediální pozornost byla věnována pouze jedinému z těchto rozsudků, a to shodou okolností tomu, který byl napaden kasační stížností a který tak není možné označit za konečný rozsudek v dané věci.

Je třeba připomenout, že předmětem samostatného soudního přezkumu jsou správní rozhodnutí, nikoli závazná stanoviska, která podmiňují rozhodnutí příslušných správních orgánů. Skutečnost, že řada sporů týkajících se problematiky FVE a památkové péče byla řešena pouze rozhodnutím orgánu památkové péče, není spojena až s poslední novelou stávajícího stavebního zákona. Tato praxe měla svůj základ již v dosavadní právní úpravě a mnohdy relativně volném výkladu otázky změny vzhledu stavby spojené s osazením FVE ze strany stavebních úřadů. Níže uvedené rozsudky se tak týkají výlučně rozhodnutí orgánů památkové péče, nikoli závazných stanovisek.

Krajský soud Praha: Rozpor musí být doložen popisem konkrétních kvalit chráněného území

Tím prvním rozsudkem je rozsudek Krajského soudu v Praze č. j. 55 A 47/2022-32 ze dne 13. října 2022. V tomto případě shledal Krajský soud v Praze rozhodnutí orgánu památkové péče jako nepřezkoumatelné. Mezi účastníky soudního sporu bylo sporné, zda by FVE na dotčené straně střechy směrem do zahrady byla (s výjimkou leteckého pohledu) viditelná a zda, respektive nakolik by se pohledově uplatnila v rámci střešní krajiny městské památkové zóny. Krajský soud vytkl orgánům památkové péče, že ve správním spisu absentují důkazy, které by prokázaly, odkud a v jaké míře je dotčená část střechy domu, na níž má být FVE umístěna, viditelná. Základní výtkou tak byla skutečnost, že skutkový stav, který vzal správní orgán za základ svého rozhodnutí, nemá oporu ve správním spisu. Pokud by tedy byl rozsudek shrnut, lze při relativně velkém zjednodušení konstatovat, že památková péče nevystačí s obecným konstatováním, že FVE je z povahy věci v rozporu se zájmy památkové péče. Tento rozpor musí být doložen jednoznačným popisem konkrétních kvalit a hodnot chráněného statku.

Krajský soud Plzeň: Instalace FVE na střechy je ve většině případů zájem veřejný – napadeno kasační stížností

Mediálně známým se stal rozsudek Krajského soudu v Plzni č. j. 57 A 7/2022-30 ze dne 24. listopadu 2022. V rozsudku, který se týká Vesnické památkové zóny Plzeň 4 - Lobzy, dospěl tento soud k závěru, že využívání výroby energie z obnovitelných zdrojů lze za současného stavu odborného poznání označit za zájem veřejný, a to i přes nejrůznější negativní důsledky, které s sebou stavba FVE může nést. Protože existenci tohoto veřejného zájmu vyhodnotily orgány památkové péče podle soudu chybně, bylo předmětné rozhodnutí zrušeno.

Krajský soud v Plzni konstatoval, že v navazujícím správním řízení bude nezbytné, aby správní orgány podrobně řešily střet dvou právem chráněných zájmů – ochrany životního prostřední a ochrany památkového dědictví, tj. bude třeba s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti případu poměřovat tyto dvě kolidující hodnoty a nalézt optimální vztah mezi nimi – jinak řečeno, aplikovat princip proporcionality.

Ačkoli soud nekonstatoval, že by zde platila absolutní přednost veřejného zájmu ochrany životního prostřední před zájmem památkové péče, popsal hypotetický příklad památkové zóny Pražského hradu, kde jsou hustě koncentrovány historické památky nevyčíslitelné hodnoty a kde lze předpokládat, že jejich ochrana by převážila nad nepatrným přínosem jedné FVE pro zlepšení klimatu.

S tímto hypotetickým příkladem se však soud v dané věci nespokojil a přikročil i k věcnému vyhodnocení střetu výše uvedených veřejných zájmů v tomto případě. Soud dospěl k závěru, že stav dané památkové zóny není z hlediska ochrany architektonického dědictví zcela adekvátní. V dané lokalitě již byla FVE (bez příslušného povolení) naistalována na jiných nemovitostech. Což sice nezakládá legitimní očekávání na straně žadatele, ale tato realita se podepisuje na faktickém stavu dané památkové zóny. Proti domu žadatele se nachází provozovna s „moderními“ architektonickými prvky, dále jsou na sousedních pozemcích umístěny velkoplošné reklamní plochy apod. To vše jsou skutečnosti, které musí orgány památkové péče pečlivě zvažovat při následném formulování svých závěrů.

Krajský soud v Plzni s výhradou místa srovnatelného s Pražským hradem popsal obecnou konstrukci převažujícího veřejného zájmu, který dosud v této podobě znaly právní předpisy pouze na úseku ochrany životního prostředí. Je zajímavé, že i základní úvaha o převažujícím veřejném zájmu v rozsudku citovaném Krajským soudem v Plzni má svůj základ v hodnocení konfliktu veřejných zájmů tak říkající uvnitř problematiky životního prostředí.

Není cílem tohoto článku rozporovat úvahu soudu, že pouze oblast kvalitativně srovnatelná s národní kulturní památkou Pražský hrad by mohla ustát střet zájmu památkové péče a zájmu na ochraně klimatu spočívajícího v umístění FVE na střeše historického objektu. Lze však konstatovat, že i v podhradí Pražského hradu by FVE mohla napáchat nemalou paseku na siluetě památkově chráněného sídla, jak dokládá ilustrativní fotomontáž doprovázející tento článek.

Je třeba dodat, že tento rozsudek byl jako jediný z rozsudků podrobněji citovaných v tomto článku napaden kasační stížností. Nelze pochopitelně předem předjímat závěr Nejvyššího správního soudu v dané věci, a proto je třeba k výše citovaným závěrům Krajského soudu v Plzni přistupovat s jistou mírou obezřetnosti a s vědomím toho, že závěry tohoto rozsudku procházejí nyní revizí na úrovni Nejvyššího správního soudu.

Krajský soud Hradec Králové: Potvrzení nepřípustnosti umístění FVE

Nejnovějším rozsudkem je rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové č. j. 30 A 60/2022-27 ze dne 18. ledna 2023, který se týká Městské památkové zóny Chotěboř. Tento rozsudek současně ilustruje opačný závěr správního soudu. V tomto případě totiž závěr orgánů památkové péče o nepřípustnosti záměru umístění FVE shledal krajský soud jako zákonný.

Rovněž Krajský soud v Hradci Králové se zabýval otázkou proporcionality, tj. přiměřenosti zásahu památkové péče, a v tomto případě dospěl k závěru, že v testu proporcionality orgány památkové péče obstály. Soud konstatoval, že rozhodnutí podle § 14 zákona o státní památkové péči je způsobilé záměru zabránit a chráněné hodnoty uchovat (kritérium vhodnosti). Krajskému soudu není znám jiný prostředek k ochraně veřejného zájmu na zachování památkové hodnoty dané lokality (kritérium potřebnosti). Třetí kritérium porovnání pak určuje závažnost v kolizi stojících práv.

Z obsahu rozhodnutí správních orgánů obou stupňů je zřejmé, že si byly vědomy toho, že zvláště v současné době stoupá poptávka majitelů domů po instalaci FVE coby i státem podporované ekologické formy výroby elektrické energie. Podle soudu je zřejmé, jaká úskalí z hlediska památkově chráněných objektů a lokalit tato činnost přináší. Je rovněž zřejmé, že se orgány památkové péče s touto problematikou v praxi setkávají, že případ žadatelů není zdaleka prvým, a to ani v rámci dané památkové zóny. Orgány památkové péče podrobně popsaly, jak by byl veřejný zájem na zachování památkové hodnoty dané lokality narušen v případě instalace FVE na konkrétní část střechy dotčeného domu. Orgány památkové péče také jasně prezentovaly, jaká kritéria pro souhlas s FVE v dané památkové zóně stanovily: nesmělo by dojít k přímému pohledovému uplatnění v panoramatu lokality a v pohledech z městského interiéru, čímž by byl vyloučen negativní dopad a poškození výrazu staveb i jejich prostředí.

Stanovení kritérií a jejich dodržování považuje krajský soud ze strany orgánů památkové péče za postup logický, z pohledu veřejného zájmu na zachování památkové hodnoty dané lokality za postup řádným způsobem odborně odůvodněný a v neposlední řadě za postup transparentní.

V rámci posouzení otázky proporcionality zmínil krajský soud, že se správní orgány snažily šetřit vlastnické právo žadatelů a z něj plynoucí právo užívat předmětný dům podle svých představ a potřeb. Orgány památkové péče uvedly, že by souhlasily s umístěním FVE na tu část střechy, která nesměřuje do veřejného prostranství. Rušivý vliv FVE na podobu uliční fronty by tak byl potlačen. Žadatelé tedy mají možnost si FVE pořídit. Jistě by to podle soudu instalaci a provoz FVE při jejích současných technických parametrech neznemožnilo, byť by zřejmě s ohledem na efektivitu FVE bylo výhodnější umístit panely podle stavebního záměru. To je však dle krajského soudu přiměřené omezení, s nímž musí majitelé nemovitostí v památkově chráněných lokalitách počítat. Uchování památkově chráněné nemovitosti, včetně nemovitosti, jež sice sama není kulturní památkou, ale nachází se např. na území památkové rezervace či zóny, ve stavu z hledisek památkové ochrany žádoucím, nepochybně v řadě případů znamená zvýšené náklady pro jejího vlastníka oproti nákladům, které by musel vynaložit, pokud by dotyčná nemovitost památkově chráněna nebyla.

Zajímavé je, že obdobně jako Krajský soud v Plzni se Krajský soud v Hradci Králové zabýval vstupem moderních prvků do památkové zóny. Hodnotil ho však odlišně. Ve shodě se závěry orgánů památkové péče považoval Krajský soud v Hradci Králové za zcela irelevantní námitky žadatelů, že FVE lze přirovnat např. k anténám, satelitům a dalším zařízením, která se na střechách domů i v památkově chráněných zónách vyskytují. Krajský soud v tomto směru odkázal na rozbory orgánů památkové péče, zejména na otázky střešní krajiny, zrcadlení ploch, pohledových záležitostí, kdy navíc byla ve správním řízení prokázána nepravdivost tvrzení žadatelů, že by FVE nezasahovala do pohledového prostoru. Krajský soud považoval vizuální podobu antén či satelitů za zcela odlišnou a jako rozdílný vyhodnotil i rozsah těchto zařízení, která zpravidla nepokrývají značnou část střechy. Obdobně pokulhává podle krajského soudu srovnání s autobusovými zastávkami či osvětlením.

I přes mediální pozornost, která byla věnována jen jednomu rozsudku, lze konstatovat, že mediální zkratka „soudy daly přednost solárům před památkáři“ jako obecný princip neplatí ani v jednom případě. Na druhou stranu je zřejmé, že jen s negativním postojem k FVE jako modernímu prvku si památková péče nevystačí.

Metodické materiály na stránkách NPÚ a Ministerstva kultury

Výše uvedené rozsudky reagovaly na situaci, kdy ještě Národní památkový ústav a vybrané orgány památkové péče neformulovaly základní obecná východiska pro posuzování problematiky FVE.

Ve vazbě na požadavek veřejného ochránce práv byl zároveň na webových stránkách Ministerstva kultury zveřejněn materiál „Poznání kulturně historických hodnot při posuzování zásahů do hmotné podstaty staveb“. Soudy přezkoumávaná rozhodnutí vznikla ještě před publikováním uvedených metodických materiálů a nelze tak hodnotit, nakolik výše uvedené metodické usměrnění může ovlivnit jak samotnou rozhodovací praxi orgánů památkové péče, tak navazující soudní judikaturu.

Dosud byly předmětem soudních sporů jen otázky týkající se vnějšího vzhledu budovy s FVE. S realizací FVE je však spojena i řada dalších otázek, počínaje požární bezpečností, přes problematiku statiky jednotlivých konstrukcí až po potřebu vnitřních úprav. Ve vztahu k vnitřním úpravám lze dodat, že zde se zájmy památkové péče neomezují jen na kulturní památky, ale jejich předmětem mohou být i vnitřní úpravy nemovitostí, které nejsou kulturními památkami, ale nacházejí se v památkových rezervacích nebo památkových zónách.

Závěrem lze konstatovat, že článek by mohl vzbudit dojem nesmiřitelného střetu památkové péče a FVE. Nicméně jeho cílem je jen dokumentovat několik případů střetů, jimž byla navíc věnována rozdílná mediální pozornost. Realita je však pochopitelně barvitější, neboť lze poukázat i na příklady, kdy v relativně dávné minulosti rozpor mezi zájmy památkové péče a FVE nenastal a přitom je FVE umístěna nikoli na nemovitosti v památkové rezervaci nebo památkové zóně, ale přímo na kulturní památce.

---

Literatura:

1. Čl. 3 odst. 1 nařízení Rady (EU) 2022/2577, ze dne 22. prosince 2022.
2. Rozsudky Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 12/2010-113 ze dne 7. 2. 2012, rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích č. j. 50 A 2/2016-38 ze dne 26. 10. 2016, rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 5 A 71/2011-70 ze dne 29. 1. 2016, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích č. j. 52 A 35/2014-67 ze dne 4. 2. 2015, rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích č.j. 52 A 28/2012-50 ze dne 5. 12. 2012. Ve věcech výše uvedených rozsudků krajských soudů a Městského soudu v Praze nebyly podány kasační stížnosti, popř. nebyl uhrazen soudní poplatek za podání kasační stížnosti. Zmíněné rozsudky jsou tak konečnými rozsudky v jednotlivých věcech.
3. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 207/2016-46 ze dne 13. 1. 2017.
4. Rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 444/2021-44 ze dne 12. 4. 2022 nebo rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 30 A 148/2020-38 ze dne 30. 3. 2022.
5. Nejvyšší správní soud nerozhodl ve věci vedené pod sp. zn. 9 As 45/2023.
6. Zpráva Veřejného ochránce práv č. j. KVOP-62138/2022 ze dne 14. 12. 2022.
7.  Soud dal přednost solárům před památkáři, novinky.cz ze dne 15. 3. 2023.
8.  Včera, dnes a zítra aneb usnadnění instalace obnovitelných zdrojů energie z pohledu českých právních předpisů, kapitola Výroba energie jako součást stávající stavby nevyžadovala souhlas, ale nesměl se mimo jiné změnit vzhled stavby, JUDr. Kuzmová Eva, zpravy.ckait.cz ze dne 17. 3. 2023
9. Fotovoltaika na střechách z pohledu statika, Vejvara Luděk, zpravy.ckait.cz, ze dne 17. 3. 2023.
10. Metodické vyjádření Národního památkového ústavu k posuzování záměrů na osazování fotovoltaických a jiných solárních zařízení na kulturních památkách a v památkově chráněných územích, ze dne 15. 3. 2023.Fotovoltaické systémy v památkově chráněných územích hlavního města Prahy, Materiál zpracovaný odborem památkové péče Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 15. 3. 2023. Shrnutí k těmto metodickým materiálům viz Zídek, Martin; Jelínková, Adéla: Fotovoltaika a památková péče, in: Bulletin Stavební právo, 4/2022, str. 65–67, ISSN 1211-6386.
11. Poznání kulturně historických hodnot, MK ČR ze dne 18. 3. 2023.
12. Fotovoltaické systémy a památková péče, NPU.cz, ze dne 18. 3. 2023.

---

reklama

---