Miroslav Vinkler: Lesk a bída územního plánování v České republice

Ilustrační snímek.

Licence | Některá práva vyhrazena

Foto | Martin Mach Ondřej / Ekolist.cz

I. Úvod

Územní plánování dnes chápeme jako systém řízení, usměrňování a ovlivňování rozvoje společnosti při využití krajiny, při plánování sídel a jejich struktur a obecně při tvorbě prostředí, které nás obklopuje. Jeho forma i obsah odpovídá obvykle době svého vzniku, významu a postavení v životě společnosti a vypovídá o hodnotách a cílech, které jsou považovány za prioritní ve společenském vývoji nejméně od 4. století př.n.l po současnost.

S jeho počátky se setkáváme již v raných etapách rozvoje společnosti od Indie přes Mezopotámii, antické Řecko a Řím, aby nakonec pevně ukotvilo v samotných základech moderní společnosti v první polovině 20. století, a to zejména v průmyslové Evropě.

V počátcích svého vývoje se člověk nacházel v postavení, kdy se výrazně musel přizpůsobovat dominanci přírodních podmínek. Člověk přírodních zdrojů využíval, ale jeho potřeby a samozřejmě technické možnosti při tvorbě umělého prostředí (měst, komunikací, závlahových systémů, vodovodních systémů pro města apod.) nevedly k rozsáhlé devastaci krajiny. Byl determinován přírodními podmínkami a jeho případný negativní vliv na vnější přírodní prostředí byl omezen pouze v lokálním měřítku. V industrializovaných městech devatenáctého století kontrolu nad výstavbou z velké části převzaly stavební společnosti a bohatá elita.

Od 18. do 19. století se změnily kvantitativně i kvalitativně poměry mezi vytvářeným umělým a existujícím přírodním prostředím. Člověk svou původní podřízenost a přizpůsobování se přírodnímu prostředí nahradil stavem vzájemné konkurence. Počátek 20. století je již charakterizován využíváním pokročilých technologií které mnohonásobně převýšily možnosti homo sapiens v minulosti.

V zájmu ekonomické prosperity, lépe řečeno dosažení zisku, dochází k agresivní exploataci všech dostupných přírodních zdrojů, které je v dlouhodobé perspektivě neudržitelné.

Na překročení hranic únosnosti upozornily v 60. - 70. letech 20. století mimo jiné práce vědců pod hlavičkou Římského klubu. (Limity růstu).

Postupně dochází při vnímání lidí významu přírodního prostředí jako součástí životního prostředí a ve vztahu k prostředí umělému k stanovení nových hodnot.

Objevuje se snaha stabilizovat a chránit nejprve významné struktury přírodních systémů, omezit jejich nadměrné využívání a zvýšenou pozornost věnovat ochraně a péči o krajinu. Tyto kroky jsou dnes obvykle zahrnované do pojmu udržitelný rozvoj.

Ochrana životního prostředí jsou nanejvýš důležitá pro mnoho plánovacích systémů po celém světě. Nejen, že je třeba zmírňovat specifické dopady rozvoje, ale jsou činěny pokusy o minimalizaci celkového vlivu rozvoje na místní a globální prostředí. To se běžně provádí prostřednictvím hodnocení udržitelné městské infrastruktury. V EU se tento proces nazývá hodnocení udržitelnosti rozvoje a je upraven příslušnými Směrnicemi ze kterých vycházejí i národní zákony jednotlivých států EU.

II. Korupce a územní plánování

To představuje zásadní výzvy pro udržitelný rozvoj měst po celém světě, které jsou spojeny s korupcí. Korupce v územním plánování má vážný a dalekosáhlý negativní dopad nejen na rozvoj městských prostorů s ohledem na plnění rozpočtu, veřejné služby a lidská práva pro miliony lidí, ale i kvalitu životního prostředí, krajinu i přírodu.

Na rozdíl od stoprocentního výkonu státní správy na úseku výstavby, je územní plánování smíšenou činností, kde se promítají zájmy státu a samospráv které vycházejí z dělby moci dané ústavou.

Orgány územního plánování se dostávají do politického procesu spojeným s rozhodováním o využití prostorového a funkčního využití území a podoby návrhu budoucího prostředí. Jejich profese se tak pohybuje mezi úřední administrativou developery, potažmo architekty-urbanisty.

„Rozhodnutí týkající se zónování, využití půdy, infrastruktury a budování služeb nabízejí některé z nejdůmyslnějších, nevyzpytatelných a nejlukrativnějších způsobů osobního obohacení, kamarádského kapitalismu, klientelismu a politického sponzorství. Zkorumpované územní plánování a rozvoj připravuje rychle rostoucí města o naléhavě potřebné zdroje k rozšíření služeb a modernizaci infrastruktury.; z dlouhodobého hlediska hrozí, že se korupce pevně zapojí do nespravedlivých ekonomických, sociálních a politických struktur měst a obcí Developeři uplácejí místní politiky, tajně financují jejich kampaně nebo jim dávají vlastnické podíly na projektech. Tyto postupy umožňují developerům získat privilegovaný přístup k lukrativním městským pozemkům. Developeři také beztrestně porušují územní pravidla a stavební předpisy a obcházejí veřejné prověřovací postupy u projektů, které často znehodnocují jedinečnou městskou plochu a nebo ohrožují kritické městské ekosystémy“

(Zinnbauer, D.; (2019) K městům integrity: Role urbanistů. Bergen: U4 Anti-Corruption Resource Center, Chr. Michelsen Institute (U4 Brief 2019: 4), Norsko)

Korupce územního plánování v tisku

Indie, Jak ukrást řeku, New York Times Magazine, 1. března 2017

China, Financial Times, 31. května 2016. „S čínskými místními vládami se dá o všem vyjednávat. S plánovači se zachází jako s bohy“

USA, Bytový projekt za 72 milionů dolarů. Nejvyšší politici. Nepravděpodobní dárci, LA Times, 30. října 2016

Německo, Bývalý šéf stavební společnosti NRW odsouzen k dlouhodobému odnětí svobody Spiegel online, 13. února 2017.

Ingolstadts Ex-OB entgeht knapp dem Gefängnis (starosta a developer si navzájem pomáhají Sueddeutsche Zeitung, 22. října 2019.

Česká republika

Příběh plánované výstavby multifunkčního domu na Praze 9 – Hloubětíně vybočuje z šedého průměru tisíců jiných změn územního plánu. V této kauze Městský soud Praha odsoudil Františka Koudelku za to, že požadoval od developera Tesla Properties, a. s., úplatek. Koudelka sliboval zařídit tu správnou změnu územního plánu. Svých služeb si cenil na 50 milionů korun.

Proces změny územního plánu nebývá vždy jednoduchý a právní poradna Transparency International. I se s ním zpravidla setkává v souvislosti se střetem zájmů na straně zastupitelů v případě, že od obce před změnou pořídili sami nebo jejich rodinní příslušníci obecní pozemky, jež změna územního plánu následně zhodnotila.

Současný územní plán dává prostor pro korupci

Praní špinavých peněz je definováno jako proces používaný k maskování nezákonného původu prostředků vytvořených nezákonnou nebo trestnou činností.

Transakce s nemovitostmi jsou často špatně regulovány a nabízejí možnost nákupu majetku za hotovost nebo jednání za závojem fiktivních společností, za použití falešných identit nebo složitých neprůhledných schémat pro zachování anonymity. Realitní makléři, právníci a účetní umožňují utajení skutečného zájemce-investora což vede k beztrestnosti na celém světě.

Vzhledem k samotné velikosti trhu s nemovitostmi jde o atraktivní příležitost pro ty, kteří chtějí „vyčistit“ nezákonně získané finanční prostředky (drogy,kriminalita,úplatky), nakoupit nemovitost a následně ji v procesu územního plánování vysoce zhodnotit a následně prodat nebo si ji pronajmout, a vytvořit tak legální zdroj příjmů.

Slibným přístupem jak zabránit takovým excesům v procesu územního plánování je iniciativa „Kdo vlastní město“,která spolupracuje s místními médii a občany s cílem zprůhlednit trh s bydlením v Německu. Používá oceněný software pro „Davové vyšetřování“, který umožňuje novinářům a občanům spolupracovat a vrhnout světlo na utajené kšeftování s realitami v devíti městech v Německu.

Místní elity silní developeři a další druhy finančních zprostředkovatelů s masivním množstvím kapitálu a přebytečné likvidity někdy využívají spekulativní a korupční praktiky při utváření městských prostorů podle vlastních potřeb a zájmů. Celkově je zapotřebí silnější politické vůle k řešení problémů v procesech územního plánování a výstavby. Omezení korupce, klientelismu a špinavého lobbingu ve městech a obcích je obrovskou výzvou která stále čeká na svoji dobu.

III. Územní plánování, územní plány měst a obcí v ČR. A jak to vlastně celé funguje

Jejich hierarchie je jednoduchá – základnu celé pyramidy tvoří Politika územního rozvoje ČR, která je v gesci vlády Na ni navazují krajské plány „Zásady územního rozvoje “,což je pravomoc krajských zastupitelstev. Poslední vrstvu potom tvoří územní plány měst a obcí, která jsou v kompetenci místních zastupitelských sborů. Platí zásada, že regionální zásady územního rozvoje musí být v souladu se státní politikou územního rozvoje a nejnižší stupeň územně plánovací dokumentace –územní plány měst a obcí – musí být souladné s nadřazenou krajskou dokumentací.

Ústava ČR pak garantuje samosprávám, aby si v mezích zákona samostatně rozhodovala jak své území využijí a schvalování územních plánů je v kompetenci pouze a výlučně místních samospráv.

Obsah jakékoli plánovací dokumentace musí být v souladu s cíli a úkoly územního plánování které vymezují § 18 stavebního zákona. Ty jsou natolik důležité, že stoji za to si je uvést alespoň částečně v doslovném znění.

§ 18

Cíle územního plánování

(1) Cílem územního plánování je vytvářet předpoklady pro výstavbu a pro udržitelný rozvoj území, spočívající ve vyváženém vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí, pro hospodářský rozvoj a pro soudržnost společenství obyvatel území a který uspokojuje potřeby současné generace, aniž by ohrožoval podmínky života generací budoucích.

(2) Územní plánování zajišťuje předpoklady pro udržitelný rozvoj území soustavným a komplexním řešením účelného využití a prostorového uspořádání území s cílem dosažení obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů na rozvoji území. Za tím účelem sleduje společenský a hospodářský potenciál rozvoje.

(3) Orgány územního plánování postupem podle tohoto zákona koordinují veřejné i soukromé záměry změn v území, výstavbu a jiné činnosti ovlivňující rozvoj území a konkretizují ochranu veřejných zájmů vyplývajících z tohoto zákona a zvláštních právních předpisů.

(4) Územní plánování ve veřejném zájmu chrání a rozvíjí přírodní, kulturní a civilizační hodnoty území, včetně urbanistického, architektonického a archeologického dědictví. Přitom chrání krajinu jako podstatnou složku prostředí života obyvatel a základ jejich totožnosti. S ohledem na to určuje podmínky pro hospodárné využívání zastavěného území a zajišťuje ochranu nezastavěného území a nezastavitelných pozemků. Zastavitelné plochy se vymezují s ohledem na potenciál rozvoje území a míru využití zastavěného území.

K tomu lze uvést pouze to, že územní plán je dokument strategického významu, který významně ovlivní nejen život současníků, ale kolikrát i budoucích generací. Na dobrém územním plánu může veřejnost neskutečně vydělat, na špatném těžce prodělat.

Vymezili jsme tedy jeviště i hru územního plánování a doplňme zjednodušeně ještě herce kteří se svým výkonem podílejí na kvalitě představení, které může být jak vynikající, tak i naprosto mizerné.

Nejdůležitější role jsou rozděleny zákonem mezi tyto herce:

obec – obvykle ten, kdo iniciuje vznik nebo změnu územního plánu, zde roli primadony hraje určený člen zastupitelstva, obvykle starosta, který dalším aktérům napíše a rozdá scénář hry na základě názoru zastupitelstva

zpracovatel územního plánu – má to být profesionál, držitel příslušné autorizace obvykle právnická nebo fyzická osoba která představu obce „napasuje“ formálně i obsahově do stránek návrhu pořízení či změny územního plánu

pořizovatel územního plánu – zastupuje státní moc a má dohlížet na to, aby přijatá řešení byla v zákonných mantinelech obvykle pracovník odboru obce s přenesenou působností výkonu státní správy privatizace však dosáhla i sem možný je i tzv. „létající pořizovatel“ z privátní sféry a držitel patřičného zmocnění. Měla by to být nejdůležitější osoba v procesu pořizování nebo změny územně-plánovací dokumentace. Bohužel není, jak bude vysvětleno dále.

krajský úřad – nadřízený orgán má dohlížet na to, aby zadání, zpracování i schválení bylo v pořádku.

veřejnost – každý občan s trvalým pobytem v ČR. Ne, to není omyl, každý občan má právo vyjádřit se k libovolnému územnímu plánu v procesu vzniku nebo změny napříč republikou.

Velice často hloupý otloukánek celé hry na územní plánování.

Celá hra na územní plánování má pět dějství, veřejné ohlášení pořízení či změny, veřejné projednání a schválení zadání, projednání územního plánu pořizovatelem, veřejné projednání odsouhlaseného územního plánu, veřejné schválení zastupitelstvem. Pak následuje obligatorní vyvěšení a nabytí účinnosti obecného opatření – územního plánu nebo jeho změny.

IV. Lesk a bída územního plánování v ČR

Realita je však hodně odlišná a i správní soudy si kolikrát lámou hlavu zda v tom,kterém případu byl či nebyl porušen zákon.

Nejvyšší správní soud: „Regulace využití území je otázkou přesahující rámec života jedné i více generací a proto musí být povznesena nad momentální krátkodobé či dokonce okamžité potřeby té či oné politické reprezentace vzešlé z výsledků voleb“,

nebo zde:

„Není úkolem soudu stanovovat, jakým způsobem má být určité území využito; jeho úkolem je sledovat, zda příslušná politická jednotka (obec) se při tvorbě územního plánu pohybovala v zákonných mantinelech…“

Veřejnost a územní plán

Mám za to, že se prostřednictvím zkorumpovaných nebo zlobovaných poslanců Sněmovny daří výrazným způsobem „mydlit schody“ veřejnosti, aby se pletla do světa byznysu a vládnoucích místních elit v oblasti územních plánů co nejméně. Jako důkaz pro své tvrzení mohu poukázat na nejkritičtější místo procesu tvorby a schvalování územní dokumentace, který je bezesporu možnost aktivní obrany před vadným nebo dokonce nezákonným ustanovením některé části územního plánu. Tím místem je tzv. veřejné projednání územního plánu a dál nechme mluvit stavební zákon: „Řízení o územním plánu § 52, odst. (3) Nejpozději do 7 dnů ode dne veřejného projednání může každý uplatnit své připomínky a dotčené osoby podle odstavce námitky.. K později uplatněným stanoviskům, připomínkám a námitkám se nepřihlíží.

Tato doslova šibeniční lhůta doslova maří právo veřejnosti mít větší slovo v procesu schvalování územního plánu. Jde doslova o diskriminační nástroj jehož účelovost doslova prosakuje skrz literu tohoto § navenek jako zápach tchoře.

Z běžného života máme zkušenosti s různými úředními lhůtami. Ty se obvykle pohybují mezi 15-30 dny a jsou považovány za přiměřené. Celý proces tvorby a schvalování územního plánu trvá obvykle několik roků a jsou zde různé lhůty. Avšak pouze a jedině ta nejdůležitější má pouhých 7 dnů.

Dokonce pokud jste řidič a uděláte přestupek, je lhůta pro zaplacení pokuty 15 dnů. Přitom zaplacení pokuty je doslova banální úkon.

Ovšem projít si kompletně návrh územního plánu, který má stovky stran, porozumět mu v základní rovině, natož vychytat slabá místa je pro běžného občana v sedmidenní lhůtě absolutně nemožné.

Mimoto můžete být navíc nemocný, na služební cestě či dovolené apod. Jde prostě o účelový faul zákonodárců na lid který má podle nich raději chodit do práce a nekafrat do územních plánů.

Dříve také soudy pokud obdržely návrh na soudní přezkum územního plánu, nebyly vázány pouze žalobními důvody, ale mohly samy v rámci soudního přezkumu posuzovat i zákonnost ostatních ustanovení územní dokumentace, a této možnosti nezřídka využívaly. Tomu opět zatrhla tipec novela příslušného právního předpisu našimi hrdiny ze sněmovních lavic.

Minulá vláda také přišla s návrhem nového stavebního zákona, který byl i Sněmovnou schválen. Nehodlám posuzovat jeho kvalitu jako celku, ale bylo tam klíčové ustanovení, které pracovníky stavebních úřadů personálně přesouvalo z radnic pod ryze státní Stavební úřad neboť jejich práce neměla a nemá nic společného se zajišťováním samosprávy, jde o čistý výkon státní moci na úseku stavebnictví. Měla to být garance nezávislosti při výkonu činnosti pracovníků odborů výstavby.

Po volbách se členem vládní koalice stalo hnutí STAN (Starostové a nezávislí) se silným zastoupením v nové sněmovně. To prosadilo,aby se nový zákon m.j. v této části odložil a zdůvodnilo to tvrzením: Na rozdíl od vlády neprosazujeme centrální stavební úřad, chceme naopak zachovat více pravomocí samosprávám./ místopředsedkyně STAN Věra Kovářová/.

Je špatně drženým státním tajemstvím, že právě samospráva v ČR často nepřiměřeně uplatňuje svůj vliv na výkon státní správy na úseku výstavby a územního plánování. Přitom jí to ze zákona vůbec nepřísluší.

Zavedená praxe je ovšem taková, že je řada neposlušných vedoucích odborů výstavby nebo územního plánování po návštěvě starosty nebo tajemníka rychle změní odborný názor na určité téma a požadovaný souhlas odboru k tomu či onomu vydá.

Jaký vztah mají zákonodárci k ochraně životního prostředí lze nejlépe doložit na doslova odstrašujícím případě tzv. malé novely stavebního zákona, kde mimo vládní návrh přišel poslanec Foldyna (ČSSD, dnes kope za SPD) s návrhem, aby byly spolky vyloučeny ze správních řízení v územních a stavebních řízeních. Většina sněmovny tento návrh podpořila a ČR se tak dostala doslova mezi banánové republiky v oblasti ochrany životního prostředí – veřejnost byla zákonodárci doslova vyhozena z kola ven.

Výsledek? „Zákon o ochraně přírody a krajiny po 30 letech: zmlácený mrzák v ringu se stavební lobby“, JUDr. Petr Svoboda, UK /Praha /.

Přestože je důležitou parketou odborů územního plánování jejich působnost při tvorbě územní dokumentace, mají nezastupitelnou roli také v rámci územních řízení o umístění staveb v území,kde vydávají stanoviska k různým záměrům.

Avšak i zde se v praxi setkáváme s tím, že často doslova rezignují na svoje poslání, viz § 19 stavebního zákona např. - prověřovat a posuzovat potřebu změn v území, veřejný zájem na jejich provedení, jejich přínosy, problémy, rizika s ohledem například na veřejné zdraví, životní prostředí, geologickou stavbu území, vliv na veřejnou infrastrukturu a na její hospodárné využívání apod. a umožní tak doslova rozsáhlou devastaci přírodního území v zájmu dosažení zisku dravých developerů.

Nádhernou ukázkou je ničení přírodního dědictví na území přiléhající k oblasti Státní přírodní rezervaci Králický Sněžník, součásti NATURA 2000.

Zde došlo k tomu, že na poměrně malém území k.ú. Dolní Moravy byla jediným developerem umístěna řada turistických atrakcí. Vše započalo výstavbou největšího komplexu sjezdovek na Moravě, což ještě bylo na hranici únosnosti. Aby však investor dosáhl celoročního využití ubytovacích a restauračních zařízení, vybudoval již zcela v rozporu se zásadami územního plánování nejdříve megalomanskou vyhlídkovou věž Cesta do oblak, která byla o pár roků později následována giga Nebeským mostem.

Výsledkem je příliv statisíců lidí dychtících nikoli po klidné přírodě, ale po záplavě adrenalinu. Toto území není schopno absorbovat takovou lidskou masu bez poškození cenných přírodních partií. Ve spojení s výstavbou polské rozhledny na nedalekém vrcholu Králického Sněžníku ovšem za peníze české strany, ministerstva pro místní rozvoj dochází k nevratnému poškození nejcennějších partií již v srdci samé rezervace.

Zde lze již mluvit o systémovém selhání všech složek ochrany přírody a územního plánování.

Vezmu to po řadě – CHKO Jeseníky, MěÚ Králíky, KÚ Pardubice, MŽP ČR a MMR ČR.

Je to asi týden, kdy proběhla v ČT reportáž, jak správa CHKO Jeseníky byla nucena plochy s nejcennějším subalpinským vegetačním pokryvem na vrcholu ohradit pletivem před nezvládnutelným přílivem návštěvníků PL/CZ. Stalo se přesně to na co řada ekologických spolků od samého počátku poukazovala – dostatečně silný a finančně zajištěný investor doslova převálcuje všechno, se mu postaví do cesty – a dojde k nevratné devastaci přírodního cenného území, byť krytého formálně hrdým označením NATURA 2000.

Obdobné případy však prosakují na území celé republiky, namátkou Lipensko, kde developeři lobují u obcí za změnu územních plánů obcí (více než desítka projektů v různé fázi se chystá obklíčit celé Lipno. Apartmánová sídliště, přístavy, hotely, sjezdové tratě... ) nebo střet obce Modletice (Teplice, České středohoří) s mega developerským záměrem na umístění skladovacích hal, PH-Real a.s. opět šlamastyka s územním plánem obce, výčet podobných problémů na dalších lokalitách by zabral mnoho dalších stránek a s ohledem na neúnosnou délku článku jej odkládám bokem.

Pokusil jsem se čtenáři nastínit laický obrázek toho, jak se územní plánování dotýká každého z nás a zejména poukázat na to, že dochází k systémovému selhávání zákonných pojistek, které měly garantovat dokonce ústavní právo na příznivé životní prostředí každému z nás.

Bohužel musím konstatovat, že tak špatný stav v oblasti ochrany životního prostředí zde od vzniku samostatné České republiky v r. 1993 ještě nebyl.

V současnosti jsme navíc vystaveni dalším problémům – negativní dopady klimatické změny – a jako vždy zůstává většinou u slov a halasných politických proklamací, v praxi až na čestné výjimky se toho moc nezměnilo a nezmění.

Trvale udržitelný rozvoj jako hlavní princip stability společnosti, tj. vyvážený vztah mezi ekonomickým růstem, sociální soudržností a dostatečně kvalitním životním prostředím, se v podmínkách České republiky zdeformoval pouze a jenom na zajištění jediného cíle – zisku, kterému se vše pořizuje. Opět se klaníme zlatému teleti a národ je opíjen známým lektvarem „o nic se nestarejte, my to zařídíme“, čepovaným hojně politickými elitami.