Petr Svoboda: Zákon o ochraně přírody a krajiny po 30 letech: zmlácený mrzák v ringu se stavební lobby

Když mě před několika týdny redakce Ekolistu požádala o zamyšlení nad zákonem o ochraně přírody a krajiny[1], který před 30 lety, dne 1. 6. 1992, nabyl účinnosti, vzpomněl jsem si na osud českého knížete Jaromíra. Těžko byste v českých dějinách hledali smutnější příběh panovníka. Uprostřed svárů o knížecí trůn na přelomu prvního a druhého tisíciletí ho jeho soupeři nejprve oslepili, poté vykleštili, a nakonec ho najatý vrah schovaný pod stolicí suchého záchodu probodl zespodu kopím. Osud českého zákona o ochraně přírody a krajiny připomíná život knížete Jaromíra. Před 30 lety a v tehdejších podmínkách zaostalé postkomunistické země představoval moderní a kvalitní rámec, který právní ochranu přírody posunul o velký krok vpřed směrem ke standardům západní Evropy. Přinesl promyšlenou systematiku. Byl napsán stručným, jasným a srozumitelným textem. Podstata jeho regulace byla jednoduchá a na tehdejší poměry účinná. Ale hlavně: zrodil se ve společnosti, která si po desetiletích devastace životního prostředí vážila ochrany přírody a nechápala ji jako brzdu ekonomického rozvoje.

Čtyři pilíře zákona z roku 1992

Zákon byl založen na čtyřech pilířích.

První pilíř představovala „obecná ochrana přírody a krajiny“[2], tedy soustava právních nástrojů, které začaly chránit všechny podstatné složky živé i neživé přírody i krajinný ráz v celé zemi. Tento pilíř ochrany byl převratný. Předchozí zákon o státní ochraně přírody z roku 1956[3] totiž nic podobného neobsahoval, neboť byl ve své podstatě jen zákonem o chráněných územích a chráněných druzích.

V rámci (závazných) územních plánů se na podkladě (nezávazných) plánů, připravovaných orgány ochrany přírody, začaly vymezovat, vytvářet a chránit „systémy ekologické stability krajiny“, tedy územní sítě tvořené biocentry a biokoridory pro život a migraci organismů.[4] Jako „významné krajinné prvky“ se pod zákonnou ochranu dostaly všechny lesy, vodní toky, údolní nivy a rybníky, ale i další cenné přírodní či krajinné útvary, jako jsou mokřady, louky, remízky či skály, pokud je tak zaregistroval orgán ochrany přírody.[5] Pro lesy v tomto ohledu stanovil zvláštní režim podkladových závazných stanovisek orgánů ochrany přírody pro schvalování lesních hospodářských plánů.[6] Zavedl rámcovou ochranu všech druhů volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin před rozsáhlými zásahy, které by mohly vést k zániku populace druhů nebo zničení ekosystémů či biotopů.[7] Stanovil poměrně přísný povolovací režim ochrany dřevin (stromů a keřů) rostoucích mimo les před kácením s možností ukládat kácejícím povinnost k náhradní výsadbě.[8] Poprvé do českého práva přinesl celostátní ochranu „krajinného rázu“ v minimální základní míře pro veškerou volnou krajinu.[9] Tuto rovinu ochrany doplnil zvýšenou úrovní ochrany v podobě „přírodních parků“.[10] Tato chráněná území měla vyplňovat prostor mezi (obecnou) ochranou volné krajiny a (zvláštní) ochranou v podobě chráněných krajinných oblastí (CHKO), nahradila dřívější „oblasti klidu“[11] a začala se vyhlašovat pro rozsáhlejší regiony s významnými soustředěnými estetickými a přírodními hodnotami.

Druhý a třetí pilíř představovala zvláštní územní a druhová ochrana. Ta sice byla koncepčně převzata ze „starého“ zákona o státní ochraně přírody z roku 1956, nicméně v řadě ohledů byla zdokonalena. Stojí na myšlence zvýšené právní ochrany těch částí či forem přírody nebo krajiny, které jsou mimořádně cenné nebo ohrožené v porovnání s obecnou přírodou a krajinou. Druhý pilíř měl podobu zvláštní ochrany cenných území,[12] třetí pilíř podobu zvláštní ochrany ohrožených rostlinných a živočišných druhů.[13] Zvláštní ochrana území byla založena na novém systému šesti kategorií „zvláště chráněných území“, pro jejichž rozlišení měla platit dvě hlediska, a to rozloha a úroveň chráněných hodnot; tomu pak měla odpovídala i přísnost právní ochrany.[14] Velkoplošná chráněná území v podobě národních parků (NP) a CHKO, maloplošná chráněná území v podobě národních přírodních rezervací a přírodních rezervací a „bodová“ chráněná území v podobě národních přírodních památek a přírodních památek. Zvláštní ochrana druhů měla podobu vyhlašování závazného a úplného seznamu „zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů“ s rozdělením podle míry ohrožení a přísnosti právní ochrany do třech kategorií: ohrožené, silně ohrožené a kriticky ohrožené.[15]

Právní nástroje ochrany pro první, druhý i třetí pilíř byly poměrně jednoduché a ve své době funkční.

V rámci obecné ochrany byly příslušné části přírody či krajiny, jako jsou zejména významné krajinné prvky, krajinný ráz, přírodní park či strom, chráněny zpravidla tak, že k (legálnímu) zásahu bylo nutné, aby orgán ochrany přírody vydal předem „souhlas“, popřípadě povolení. Souhlasy se vydávaly zpravidla ve zjednodušené právní formě „závazného stanoviska“, a to jako podklad pro rozhodnutí správního orgánu, nejčastěji stavebního úřadu, který vedl správní řízení a vydával k zásahu povolovací rozhodnutí, typicky územní rozhodnutí nebo stavební povolení. Pro kácení dřevin vydával orgán ochrany přírody „povolení“ a vedl o tom samostatné správní řízení.

Jednotlivé kategorie zvláště chráněných území se vyhlašovaly formou právního předpisu: národní parky formou zákona a ostatní chráněná území formou podzákonných předpisů podle příslušnosti zřizovacího orgánu, tj. vlády, Ministerstva životního prostředí (MŽP) nebo okresního úřadu, popřípadě správy NP nebo CHKO. Zákon přitom stanovil výčet činností, které jsou v chráněném území zakázány.[16] Kromě toho pak zákon a nad jeho rámec i příslušný zřizovací předpis stanovil výčet dalších činností, které sice nejsou zakázány, ale podléhají předchozímu „souhlasu“ orgánu ochrany přírody, typicky umísťování a povolování staveb nebo terénních úprav.[17] Tento systém byl doplněn pravomocí příslušných orgánů povolovat na základě správního uvážení, tzn. bez právního nároku pro žadatele, „výjimky“ ze zákonných zákazů v chráněných území, a to za podmínky, že „jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody“.[18] Zatímco souhlasy se vydávaly zpravidla ve zjednodušené právní formě jako podklad pro rozhodnutí stavebního úřadu, výjimky povolovaly orgány ochrany přírody vždy v samostatném správním řízení, neboť se v nich rozhodovalo o prolomení zákonných zákazů stanovených k ochraně těch nejcennějších přírodních území.

Seznamy a stupně chráněných druhů rostlin a živočichů se rovněž vyhlašovaly formou podzákonného předpisu, a sice vyhláškou MŽP.[19] Jejich zákonná ochrana spočívala v poměrně široce vymezeném zákazu jakkoli „škodlivě zasahovat do jejich přirozeného vývoje“ a také do jejich „biotopu“.[20] Prostřednictvím ochrany biotopu získala zvláštní ochrana druhů i jistý rozměr územní ochrany. Nicméně: i zde dostaly orgány ochrany přírody pravomoc povolovat na základě správního uvážení „výjimky“ z uvedených zákonných zákazů, a to opět za podmínky, že „jiný veřejný zájem výrazně převažuje nad zájmem ochrany přírody“.[21] Podobně jako územní výjimky i tyto tzv. druhové výjimky povolovaly orgány ochrany přírody v samostatném správním řízení, neboť se jednalo o průlomy do zákonných zákazů, zpravidla s následkem likvidace biotopů i chráněných živých tvorů.

Čtvrtý pilíř pak představovaly dvě stěžejní záruky práva veřejnosti na přírodu a na účast na rozhodování o přírodě. Zákon zakotvil právo každého na „přístup do krajiny“, konkrétně na „volný průchod“ přes pozemky lesa, orné půdy, luk a pastvin „ve vlastnictví či nájmu státu, obce nebo jiné právnické osoby“.[22] Zákon dále zaručil ekologickým občanským sdružením (nynějším spolkům) právo na účastenství ve všech „správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny“.[23] Toto právo zaručilo veřejnosti účastenství nejen ve správních řízeních vedených orgány ochrany přírody, ale i v územních a stavebních řízeních vedených stavebními úřady podle stavebního zákona.

Fungování a proměny zákona v uplynulých 30 letech

Jak původní zákon z roku 1992 projevil a proměnil v uplynulých 30 letech v textu a v realitě? A jak odpovídá dnešním podmínkám státem dotovaného kapitalismu v globální krizi klimatu?

Krajina

V obecné ochraně, ale i v řadě velkoplošných chráněných územích, včetně národních parků Šumava a Krkonoše, selhala ochrana krajiny.

Krajinný ráz se v praxi orgánů ochrany přírody chrání zcela minimálně. Harmonie a estetika jako základní hlediska pro ochranu tváře krajiny jsou v myslích příslušných úředníků i autorizovaných osob něčím zcela podružným a pochybným. A zachází se s nimi jako s nafukovacím balónem, do kterého se – snad kromě větrných elektráren – vejdou i ty nejsurovější zásahy do krajinného obrazu.

MŽP ani po 30 letech nevydalo nezbytný prováděcí předpis, který by stanovil „podrobnosti ochrany krajinného rázu“.[24] Jediným právně závazným vodítkem pro aplikační praxi tak zůstala neurčitá zákonná zásada „ohledu na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině“.[25] A to je hrozně málo. Podrobnější pravidla musela z nouze, případ od případu a ex post vytyčovat až judikatura Nejvyššího správního soudu (NSS), což je zcela nevhodné a nedostatečné.

Orgány ochrany přírody podlehly tlaku obcí a developerů při pořizování územních plánů a vymezování nových zastavitelných ploch ve volné krajině, především na zemědělské půdě. Pro vydávání nesouhlasných stanovisek neměly jasnější právní oporu, ani dostatečnou vůli. Na mnoha esteticky cenných lokalitách tak nedokázaly říci argumentačně podložené „ne“, a to nejprve při vymezování dalších a dalších zastavitelných ploch a posléze při povolování předimenzovaných záměrů. Ačkoli máme „ochranu krajiny“ v názvu zákona, v realitě máme nekonečná „města“ skladových hal okolo velkých sídel a podél dálnic, jejichž počet, rozloha i hmota jsou ve vztahu k velikosti naší země i ekonomiky a měřítku české krajiny zcela nepřiměřené, rozlezlá satelitní městečka v polích, rekreační areály apartmánových domů na horských loukách, roztodivné zábavní parky, stezky v korunách stromů i v oblacích a stovky rozhleden na každém větším kopci. To vše v dříve harmonické krajině s přírodním reliéfem.

Podobně selhalo i vytváření a ochrana územních systému ekologické stability krajiny (ÚSES). Pravomoc orgánů ochrany přírody při jejich vymezování v územních plánech obcí je slabá a špatně koncipovaná. Plány ÚSES, které orgány ochrany přírody připravují, jsou pro pořizovatele návrhů územních plánů nezávazné. A pokud se pak v procesu pořizování územního plánu orgán ochrany přírody rozhoduje, zda bude přísný a dá k návrhu územního plánu, který vymezuje ÚSES nevhodně, nesouhlasné stanovisko, je jeho role negativní a v praxi pak leckdy vede ke kompromisům, jež mají za následek nefunkční nebo nechráněný ÚSES. Realita je tedy leckde taková, že vhodných biocenter, zejména remízků a mezí v otevřené zemědělské krajině, je málo anebo že biokoridory jsou jen na papíře a migraci organismů ve skutečnosti neumožňují, anebo jsou ve střetu s jinými způsoby využití, které územní plán v biokoridoru připouští, například s dopravní infrastrukturou, přičemž již nestanoví žádné nebo dostatečné podmínky pro zachování funkčnosti biokoridoru (typicky podmínky pro přechody).

Výsledkem tak je obrovské prohloubení fragmentace a neprostupnosti krajiny, zejména za posledních 20 let, které je umocněno postavením ČR jako významného středoevropského dopravního uzlu. Z naší země se stal slepenec více či méně uzavřených ostrovů. Otřesným příkladem tohoto stavu je dálnice D1, na které náš stát dokázal během 30 let vybudovat jen jediný přechod pro zvěř u Humpolce. Nefunkční systémy ekologické stability jsou také jednou ze dvou hlavních příčin úbytku živočišných druhů ve volné zemědělské krajině.

Lesy

Ochrana lesa jako přírodní hodnoty v souvislosti s lesním hospodařením se ukázala jako neuvěřitelně slabá, a to i v chráněných územích, snad s výjimkou národních parků a národních přírodních rezervací.

Zákon sice dal orgánům ochrany přírody pravomoc vydávat k návrhům lesních hospodářských plánů (LHP) podkladová závazná stanoviska, jež jsou nutnou podmínku pro to, aby je mohl následně schválit orgán státní správy lesů. Ale novela z roku 2009 tuto pravomoc do značné míry vyprázdnila, neboť orgánům ochrany přírody umožnila vydat nesouhlasné stanovisko jen v případě, že by navržený LHP měl „významný negativní vliv“ na evropsky významnou lokalitu (EVL) nebo ptačí oblast, přičemž stanovila, že „[v] ostatních případech orgán ochrany přírody vydá souhlasné závazné stanovisko“.[26] Mimo lesy v evropských chráněných územích soustavy Natura 2000 se tak z důležitého nástroje ochrany přírody stal jen formální ceremoniál, který v rozporu se zbytky zdravého rozumu umožnil vlastníkům „holit“ staleté lesy i v přírodních rezervacích a CHKO jako pole s pšenicí. Lesní zákon by vám pak vysvětlil, že jsou to přeci „lesy hospodářské“.[27]

Ale i v soustavě Natura 2000 připomíná ochrana lesa podle našeho zákona rozprávku dobrého vojáka Švejka s nadporučíkem Lukášem. Pokud se totiž v naší zemi více než 15 let po vstupu do EU příslušné orgány ochrany přírody tváří, že je vlastně v pořádku holosečné kácení staletých bučin v EVL Východní Krušnohoří,[28] je ochrana našich lesů fraškou. Zákon je napsán tak špatně, že v lesích soustavy Natura 2000 zřejmě nelze považovat za nezákonné takové kácení nebo výsadby, které jsou v rozporu jen s doporučujícími ustanoveními LHP.[29] Přitom podle lesního zákona jsou pro soukromé vlastníky „závaznými“ ustanoveními LHP jen „maximální celková výše těžeb a minimální podíl melioračních a zpevňujících dřevin při obnově porostu“, ostatní ustanovení LHP jsou „doporučující“.[30] Takže pokud vlastník po vykácení starobylých buků v EVL začne na pasece vysazovat v rozporu s doporučujícími ustanoveními LHP smrčky a modříny, nelze to podle našeho zákona považovat za „poškozování“ EVL, a tudíž porušení zákonného zákazu.

V důsledku toho všeho orgány ochrany přírody nedokázaly významněji omezit drtivě převládající pasečný způsob lesního hospodaření, který se v hlavách českých lesních inženýrů zapouzdřil před 100 lety, je založen na výsadbě stejnověkých smrkových monokultur a holosečné těžbě, vytvářející v lesním prostředí rozlehlé planiny, a tvrdošíjně ignoruje nejen poznatky přírodních věd, ale i nezvratnou katastrofu našich lesů v důsledku globální změny klimatu.

Obecná ochrana rostlin a živočichů

Obecná ochrana rostlin a živočichů byla sice v roce 2004 doplněna o kvalifikovanou evropskou ochranu volně žijících ptáků, namířenou proti úmyslným formám jejich usmrcování, odchytu, poškozování hnízd a vyrušování.[31] Ale oba tyto režimy se minuly s tím hlavním, co volně žijící ptáky i další druhy živočichů v poslední době ohrožuje nejvíce. Nedokázaly totiž pod tlakem intenzivního zemědělského hospodaření po vstupu ČR do EU v roce 2004, zejména v důsledku obnovení masivního používání hnojiv a pesticidů, zabránit postupnému vymírání polních a lučních ptáků a hmyzu.[32] Obecná ochrana rostlin a živočichů je totiž konstruována tak, že se v zásadě nevztahuje na běžné zemědělské a lesní hospodaření a na „náhodné škody“, které při nich vznikají.

Ochrana dřevin

Ochrana dřevin (tzn. především stromů) před kácením byla významně oslabena novelou stavebního zákona z roku 2017.[33] Tato novela zavedla pro kácení dřevin „pro účely stavebního záměru“ privilegovaný režim. Ten spočívá v tom, že ke kácení pro tyto účely postačí zjednodušená forma „závazného stanoviska“ orgánu ochrany přírody s tím, že vlastní „povolení“ ke kácení pak formálně vydá stavební úřad jako součást územního rozhodnutí nebo stavebního povolení.[34] V důsledku změny formy přestaly orgány ochrany přírody rozhodovat v samostatném správním řízení o kácení dřevin pro účely stavebních záměrů i o uložení náhradní výsadby v těchto případech. Tato změna by snad sama o sobě byla pochopitelná. Ale ve spojení další změnou, totiž s omezením práva ekologických spolků na účastenství pouze na správní řízení vedená orgány ochrany přírody,[35] vedla k tomu, že ekologické spolky ztratily možnost účastnit se správních řízení, v nichž se rozhodovalo o povolení ke kácení z důvodu výstavby, což je důvod, pro který se v praxi kácí nejvíce.

Významné krajinné prvky

Ochrana významných krajinných prvků se zejména v územních a stavebních řízeních stala do značné míry formalitou. Moje kolegyně z právnické fakulty nedávno smutně konstatovala, že se za 20 své praxe nesetkala s případem, kdy by příslušný obecní úřad vydal nesouhlasné stanovisko ke stavebnímu záměru, který má poškodit VKP. Souhlasy k zásahům do VKP se dávají jako samozřejmost. Je tomu tak zřejmě i proto, že zákon nestanoví pro vydání souhlasného, nebo nesouhlasného stanoviska žádné podmínky ani hlediska. Stanoví co do podstaty jen tolik, že „k zásahům, které by mohly vést k poškození nebo zničení“ VKP si musíte „opatřit závazné stanovisko orgánu ochrany přírody“.[36] Nic víc. Zákon sice předpokládá, že „podrobnosti ochrany“ VKP stanoví MŽP prováděcím právním předpisem.[37] Ale nemusíte ani hádat, jestli MŽP po 30 letech tento předpis vydalo.

Stavební úřady jako orgány ochrany přírody

Obecná ochrana přírody a krajiny pak dostala poslední ránu novelizací z roku 2021, přijatou v souvislosti novým stavebním zákonem.[38] S výjimkou chráněných území byla veškerá působnost, která se týká posuzování stavebních záměrů z hlediska ochrany přírody a krajiny, odňata dosavadním orgánům ochrany přírody v čele s MŽP a převedena na stavební úřady v čele s Nejvyšším stavebním úřadem (NSÚ). Takže pokud by měl napříště stavební úřad povolovat nějakou stavbu na místě, kde zrovna není chráněné území, už mu k tomu nebude žádný orgán ochrany přírody vydávat souhlas či povolovat výjimku, protože si příslušné otázky ochrany přírody a krajiny posoudí sám.[39] Rezort MŽP se svými podřízenými orgány tak má přijít o svoji působnost v ochraně přírody a krajiny zhruba na 80 % území ČR, kde nejsou chráněná území, EVL nebo ptačí oblasti.

 

To, zda a jak bude tato novelizace dále změněna, je nyní předmětem politických jednání o velké věcné novele nového stavebního zákona. A může to dopadnout všelijak. Buď poměrně dobře tak, že MŽP prosadí model tzv. jednotného environmentálního stanoviska, které bude vydávat příslušný orgán ochrany životní prostředí jako podklad pro stavební úřad při rozhodování o povolení stavebního záměru. Anebo tak, že se tento model neprosadí a ústředním orgánem ochrany přírody mimo chráněná území bude nakonec – jako špatný vtip - Ministerstvo pro místní rozvoj (MMR), neboť to by mělo převzít úlohu NSÚ, jenž nakonec zřejmě zřízen nebude.

Chráněná území

Zvláštní územní ochrana dopadla v zrcadle uplynulých 30 let rozporuplně. Zákon udržel poměrně kvalitní a účinnou právní ochranu v systému šesti kategorií „českých“ chráněných území. To je páteř naší ochrany přírody, na které je více či méně celospolečenská shoda a která zůstala do podstaty nedotčena a vcelku zdárně se rozšiřuje. Na půdorysu tohoto systému došlo ke zřízení řady nových chráněných území, včetně jednoho národního parku (České Švýcarsko), dvou CHKO (Český les a Brdy) a desítek přírodních rezervací a přírodních památek, jakož i rozšíření některých stávajících chráněných území (např. CHKO Kokořínsko-Máchův kraj). A to je skvělé.

Tento systém byl v roce 2004 rozšířen o základ pro zřizování soustavy evropských chráněných území Natura 2000 v ČR ve dvou formách, a sice EVL a ptačích oblastí.[40] Ačkoli se řada z nich překrývá s českými chráněnými územími, získala (též) evropskou rovinu ochrany. Ta pro jakoukoli koncepci (např. územní plán) nebo záměr (např. stavbu), které mohou „významně ovlivnit“ EVL nebo ptačí oblast, vyžaduje jednak provedení tzv. naturového „hodnocení“ dopadů, zpracované autorizovanou osobu.[41] A dále vyžaduje – kromě podmínky „naléhavých důvodů veřejného zájmu“ a jeho „převahy“ nad zájmem ochrany přírody – i dvě další nutné podmínky, které český systém chráněných území nezná a bez kterých nelze navrženou koncepci nebo záměr schválit, respektive realizovat, a sice, že [a] „neexistuje variantní řešení“ a že [b] musí být předem uložena a zajištěna „funkční kompenzační opatření“.[42] Mimo jiné díky poslední podmínce nemohl být schválen návrh Koncepce vodní dopravy pro období 2016 – 2023, která předpokládala mj. záměr na výstavbu obřího jezu na Labi u Děčína v EVL Labské údol. Dotčené stanoviště bahnitých břehů na řece Labi by totiž nešlo vytvořit umělými technickými opatřeními jinde.[43]

Ochrana národních parků coby „rodinného stříbra“ naší přírody byla potvrzena důležitou novelou z roku 2017[44], která zakotvila stěžejní „dlouhodobý cíl“ ochrany národních parků, jímž je „zachování nebo postupná obnova přirozených ekosystémů, včetně zajištění nerušeného průběhu přírodních dějů … na převažující ploše území“.[45] Přijetí této zásady spolu se základem pro postupné rozšiřování první („přírodní“) a druhé („přírodě blízké“) zóny[46] tak konečně zbrzdilo urputné snahy dřevařské a stavební lobby, podporované některými místními i regionálními politiky, ve prospěch kácení v nejcennějších lesních oblastech z důvodu „ochrany proti kůrovci“ a výstavby rekreačních a sportovních areálů „na zelené louce“ v zájmu „hospodářského rozvoje“. Toto dílčí a opožděné vítězství „ekologů“ ve vleklém konfliktu s „inženýry“ bylo významné především na Šumavě.

Naše chráněná území však utrpěla v uplynulých 30 letech tři velké šrámy. První dva se projevují především v NP Krkonoše a Šumava a v některých CHKO, jsou podobné jako v obecné ochraně a byly z velké části popsány již výše: rozlézající se výstavba „na zelené louce“ ve volné krajině a drancování starých lesů holosečnou těžbou. Tyto dva obecné problémy mají v našich velkoplošných chráněných územích některé specifické projevy.

Zastavování krajiny

Pokud se podíváme na problém zastavování krajiny a raději zavřeme oči nad „ementálovým“ vymezením území Krkonošského národního parku (KRNAP), který z materiálního hlediska už vlastně ani není národním parkem, ukázkou, jak lze narušit vyváženou krajinu v národním parku, je apartmánové městečko u Borové Lady v NP Šumava.[47] Zobecněný problém má i zde dvě hlavní příčiny.

První příčina je v zákonné úpravě. Zákon stanoví přísnější pravidla proti vymezování nových zastavitelných ploch v územních plánech obcí až od roku 2017, a to jen v národních parcích s tím, že to dovoluje ve čtvrté zóně.[48] Naproti tomu vymezování nových zastavitelných ploch v CHKO je z hlediska zákona možné na celém území jen s výjimkou prvních zón.[49] Přitom ale režim i hranice zón v CHKO stanoví až podzákonné předpisy a zákonné mantinely nejsou v tomto směru žádné.[50] Pro CHKO, ve kterých je ochrana „harmonicky utvářené krajiny“ pojmovým znakem,[51] je klíčový zákaz „stavět … nové sídelní útvary“ vymezen úzce a neurčitě.[52] Nikdy nebylo jasné, co to je „sídelní útvar“ a kdy je vlastně „nový“. Praxe tak směřuje k úzkému chápání tohoto zákazu pouze na (úplně nové) sídelní oblasti o velikosti malých obcí a umístěné ve volné krajině bez návaznosti na dosavadní sídla. Zákonný zákaz „stavět nové dálnice“ v CHKO je sice jasný,[53] ale na příkladu výjimky povolené MŽP v roce 2001 ve prospěch úseku dálnice D8 Lovosice-Řehlovice přes nádhernou krajinu CHKO České Středohoří vidíme zoufalost aplikační praxe. Obří sesuv zeminy v roce 2013 na tuto „prokletou“ dálnici je pomníkem hanby všech politiků i úředníků, kteří tuto výjimku v minulosti povolili.

Druhá příčina pak leží v územním plánování. Agentura ochrany přírody a krajiny (AOPK), respektive některé její správy odmítají uznat volnou krajinu v CHKO jako vzácný a neobnovitelný veřejný statek, který má být pro nové zastavitelné plochy v zásadě zapovězený. Leckde tak mlčky uzavírají s obcemi „politické kšefty“: dávají velkorysé souhlasy s vymezením nových zastavitelných ploch pro rekreační areály i protekční individuální výstavby na loukách ve čtvrtých zónách výměnou za udržení přísné ochrany v prvních a druhých zónách. V národních parcích Krkonoše a Šumava, ale i v některých atraktivních CHKO, jako je například Český ráj nebo Třeboňsko, se tak prohlubuje kontrast mezi poměrně přísně střeženými a často i nepřístupnými skanzeny divoké přírody na jedné straně a hustě zastavěnými až přelidněnými sídly s rekreační zástavbou, sportovními areály a zábavními parky na druhé straně. Křiklavým příkladem tohoto kontrastu je oblast Lipna. Na jeho pravém břehu se (oprávněně) chrání divočina s populací tetřeva hlušce a losa evropského. Zatímco na levém břehu se s „pomazáním“ od správy NP Šumava chystá předimenzovaná výstavba 10 rekreačních areálu, která má s již existujícími sídly vytvořit téměř kontinuální aglomeraci ve třicetikilometrovém úseku od Horní Plané až po Lipno nad Vltavou, z čehož se dvě třetiny nacházejí v CHKO.[54]

Lesy v CHKO a v přírodních rezervacích jako lesy hospodářské

Koncepční problém ochrany lesů v CHKO, přírodních rezervacích a přírodních památkách, ale do určité míry i v evropsky významných lokalitách, spočívá v tom, že podle lesního zákona jde zásadně o „lesy hospodářské“, ve kterých je převažující funkcí „produkce“ dřeva.[55] Dokud se toto výchozí zákonné nastavení nezmění a lesy ve zmíněných chráněných územích nebudou automaticky v kategorii „lesů zvláštního určení“, kde je „nadřazenou“ funkcí ochrana lesních ekosystémů, zůstane ve většině našich chráněných územích ochrana lesa jako stěžejní přírodní hodnoty prázdnou proklamací. Ostatní právní nástroje, jako jsou vymezení a režimy zón CHKO, plány péče a schvalování LHP, jsou nedostatečné: jsou to podzákonné režimy, bez jasných, natož přísnějších zákonných podmínek i hledisek, ponechané na uvážení úředníků. Právě z těchto důvodů se nyní musí vést strastiplný proces „přehlášení“ nejcennější oblasti CHKO Křivoklátsko na národní park: křivoklátské bučiny a doubravy nelze v režimu CHKO dostatečně chránit před hospodářským „managementem“ vlastníků lesa a uživatelů přezvěřených honiteb.

Ochranná pásma pro legraci

Třetím šrámem na našich chráněných územích je výstavba v ochranných pásmech, především u přírodních rezervací a přírodních památek. Tento problém vzniká nejčastěji v místech, kde zastavěné území obce hraničí s ochranným pásmem a kde komunální politici na objednávku místních vyvolených a s přimhouřením očí orgánů ochrany přírody vymezují protekční zastavitelné plochy pro luxusní „bydlení v přírodě“. V krajní podobě se nám tento nešvar rozšířil v Krkonoších, kde širší oblasti kolem hlavních horských středisek Harrachova, Špindlerova mlýna a Pece pod Sněžkou mají to štěstí být právě jen ochrannými pásmy KRNAPu. Správa KRNAPu v zájmu rozvoje posvětila jejich totální přeměnu na metropole toho nejtvrdšího turistického a lyžařského průmyslu.

Proč se to děje? Zákonný režim ochranných pásem je pozoruhodně slabý. Zákon o ochraně přírody a krajiny z roku 1992 a poté i jeho novelizace z roku 2009 ochranná pásma degradovaly. Podle zákona o státní ochraně přírody z roku 1956 orgán, který zřídil chráněné území a určil pro ně ochranné pásmo, mohl v příslušném zřizovacím předpisu „stanovit, která činnost není v tomto pásmu dovolena“.[56] To mu tak dávalo pravomoc zakázat v ochranném pásmu zejména výstavbu, což také zřizovací orgány často v praxi využívaly.[57] Zákon z roku 1992 však již příslušným orgánům zakazovací pravomoc nedal a svěřil jim jen (slabší) schvalovací pravomoc, tzn. pravomoc udělovat k potenciálně škodlivým činnostem v ochranných pásmech, zejména k umísťování, povolování a provádění staveb a terénních úprav, pouze „předchozí souhlas“.[58] Přitom ale nestanovil žádné podmínky, za kterých orgán může, nebo musí souhlas udělit, nebo naopak odmítnout. Orgány ochrany přírody tak nedostaly jasnou zákonnou oporu k tomu, aby mohly souhlasy v odůvodněných případech odpírat. Což vedlo v praxi k tomu, že leckdy raději daly souhlas k návrhu územního plánu na vymezení nové zastavitelné plochy v ochranném pásmu a poté i k následující výstavbě. Novelizace zákona o ochraně přírody a krajiny z roku 2009[59] pak stanovila, že „činnosti zakázané“ ve zřizovacích předpisech vydaných před rokem 1992 „se nadále považují“ již jen za „činnosti vázané na souhlas“ orgánu ochrany přírody.[60] Takže to, co bylo starším zřizovacím předpisem v ochranném pásmu do roku 2009 zakázáno, bylo najednou dovoleno a podrobeno jen režimu předchozího souhlasu.

Výklad o „černých dírách“ v chráněných územích nelze uzavřít ničím jiným než zarážející slabinou v režimu ochrany EVL. Zatímco výjimky ze zákonných zákazů týkajících se „českých“ chráněných území povolují orgány ochrany přírody vždy formou rozhodnutí v samostatném správním řízení,[61] včetně dokazování a případného odvolacího řízení, souhlasy se „závažným nebo nevratným poškozením nebo zničením“ EVL, které jsou obecně zákonem zakázány, vydávají příslušné orgány zpravidla jen formou „závazného stanoviska“, tedy zjednodušeně, mimo samostatné správní řízení a bez dokazování.[62]

Zvláštní ochrana druhů rostlin a živočichů

Zvláštní druhová ochrana udělala za uplynulých letech 30 let jeden krok dopředu a dva kroky zpátky.

Posílení přinesla novelizace z roku 2004.[63] Ta pro povolování výjimek ze zákazů pro zásahy do přirozeného vývoje evropsky chráněných druhů rostlin a živočichů doplnila dvě další nutné podmínky, které český režim neznal, a sice, že [a] „neexistuje jiné uspokojivé řešení“, tedy například, že silnice nemůže vést jinudy, a že [b] povolovaná činnost neovlivní „příznivý stav druhu“ jako takového.[64] Celková účinnost původního českého režimu, založeného na nutnosti prokazování „převahy jiného veřejného zájmu nad zájmem ochrany přírody“, se tak zvýšila, neboť začala nutit příslušné orgány i investory, aby při plánování i projektování začali pečlivěji ověřovat varianty a alternativy.[65]

První významné oslabení však přinesla novela z roku 2009[66] a následná aplikační praxe orgánů ochrany přírody. Zmíněná novelizace rozšířila příslušným orgánům prostor pro povolování výjimek tím, že původní podmínku pro povolení výjimky, spočívající v tom, že jiný veřejný zájem „výrazně převažuje“ nad zájmem ochrany přírody, nahradila mírnějším zněním, že jiný veřejný zájem prostě jen „převažuje“.[67] Aplikační praxe pak „skřípla“ další důležitý neurčitý pojem, a sice biotop, který je zákonem v souvislosti s ochranou druhů před škodlivými zásahy také chráněn. Příslušné orgány začaly tento pojem postupně vykládat úzce a v případech škodlivých zásahů prováděných v místě, které sice zjevně je v potravním prostoru živočišného druhu, ale kde výskyt jeho jedinců nebyl „aktuálně prokázán“ anebo je pouze „náhodný“, nevyžadují povolení druhové výjimky. Tento výklad se naplno projevil při posledních kampaních plošného rozhazování jedu Stutox II na rozsáhlých územích na zemědělské půdě v letech 2019 a 2020.[68] MŽP ho toleruje. A stále častěji se prosazuje i v obecné praxi autorizovaných osob při zpracovávání vlivů hodnocení záměrů.[69] Tento zužující výklad je v rozporu s účelem i smyslem pojmu „biotop“, jak byl v roce 1992 zamýšlen tvůrci zákona, jak je v zákoně vymezen[70] i jak je chápán v ekologii.

Totální degradaci zvláštní druhové ochrany pak přinesla výše zmíněná novelizace z roku 2021, přijatá v souvislosti s novým stavebním zákonem.[71] V případě, že zásahem do přirozeného vývoje chráněných druhů má být „záměr podle stavebního zákona“, má druhovou výjimku napříště povolovat sám stavební úřad, bez jakékoli závazné součinnosti s dosavadními orgány ochrany přírody.[72] O odvoláních i přezkumech týkajících se těchto výjimek pak mají rozhodovat nadřízené stavební úřady v čele z NSÚ, přičemž MŽP má zůstat v těchto otázkách zcela mimo, a to dokonce pro kriticky ohrožené druhy. Pokud byste o něčem takovém vyprávěli v roce 1992 B. Moldanovi či J. Vavrouškovi, určitě by vás uklidnili, že to není možné.

Osekané a nevymahatelné právo veřejnosti na přírodu

Právo na přístup do krajiny se ve střetu s postupující privatizací veřejného přírodního prostoru ukázalo jako nejasné a z právního hlediska nefunkční, přitom ale nebylo za celých 30 let zpřesněno. Zákon zaručuje „právo na volný průchod“ jen přes pozemky „ve vlastnictví či nájmu státu, obce nebo jiné právnické osoby“.[73] Pokud tedy poutník při procházce volnou krajinou nesleduje s mobilem v ruce aplikaci katastru nemovitostí, nemá reálnou možnost, jak zjistit, zda kus louky či pole, přes který zrovna prochází, není náhodou ve vlastnictví fyzické osoby, a tudíž zda neporušuje její vlastnické právo. A pokud je náhodou takový kus louky či pole v nájmu právnické osoby, pak nemá vůbec šanci to zjistit.

Dále: ačkoli je v textu zákona přístup do krajiny výslovně označen jako „právo“, které svědčí „každému“, zákon nedává veřejnosti žádné právní prostředky pro případ, že vlastník toto právo poruší a volnému průchodu brání, typicky oplocením nebo cedulí „vstup zakázán“. Právo veřejnosti na přístup do krajiny nemohou v případě porušení ze strany vlastníků vynutit ani obce, a dokonce ani orgány ochrany přírody. Výsledkem je tak stav naprosté právní zoufalosti, kdy NSS i Ústavní soud svými rozhodnutími potvrdil, že uzavření určité části krajiny (obory) před veřejností bylo nezákonné,[74] ale vlastník pravomocné soudní rozhodnutí vědomě ignoruje a přístupu veřejnosti i nadále brání.[75]

Právo veřejnosti organizované ve formě spolků na účastenství ve „správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny“, významně omezila novela stavebního zákona z roku 2017.[76] Touto novelou ztratila veřejnost (spolky) právo na účastenství především v územních a stavebních řízeních, která vedou stavební úřady o záměrech, jež se sice dotýkají přírody a krajiny, ale nepodléhají procesu posuzování vlivů na životní prostředí. Veřejnosti zůstalo právo účastnit se jen těch správních řízení, která vedou orgány ochrany přírody, tzn. zejména o povolení druhových a územních výjimek.

Uvedenou novelou bylo ovšem právo veřejnosti na účastenství ve správních řízeních vedených orgány ochrany přírody „vytunelováno“ ještě více, a to skrytě tak, že o řadě otázek týkajících se „stavebních záměrů“ přestaly orgány ochrany přírody rozhodovat v samostatných správních řízeních a začaly je posuzovat zjednodušeně formou závazných stanovisek.[77] Takže ve všech těchto případech, kde již orgány ochrany přírody napříště nevedou „správní řízení“, ale jen zjednodušený postup, se spolky nemohou účastnit, neboť právo na účastenství se vztahuje jen na správní řízení.

Ironie osudu teď ještě ke všemu postavila proti sobě dotčené orgány ochrany přírody a ekologické spolky. Pokud totiž současná demokratická vláda prosadí nový zákon o jednotném environmetálním stanovisku (JES), který má orgánům ochrany přírody vrátit pravomoc posuzovat stavební záměry z hlediska všech aspektů ochrany přírody a krajiny, přijdou ekologické spolky o právo na účastenství i ve správních řízeních o povolení druhových výjimek. Povolení druhových výjimek totiž bude zahrnuto ve stanovisku JES, který má orgán ochrany přírody vydávat zjednodušenou formou mimo správní řízení.

Místo závěru: čekání na novou generaci

Zákon o ochraně přírody a krajiny se tak po 30 letech systematických útoků ze strany stavební a průmyslové lobby změnil z někdejší moderní hráze ve starou rozstřílenou trosku, ve které je každých 10 metrů díra, zakrytá decentně starým kobercem, aby se neřeklo. Zákon se za celou dobu podstatně zlepšil jen v několika dílčích oblastech, které musela ČR převzít z evropského práva.

Výsledný stav však více či méně odpovídá současnému hodnotovému nastavení většiny české veřejnosti. Jeho podstatou je přesvědčení, které přežívá ještě z doby komunismu a v české společnosti ho reprezentují inženýři technického a ekonomického směru jakožto názoroví vůdci českých rodin, úřadů i politických stran. Je to přesvědčení, že průmysl, výstavba a intenzivní turismus jsou zárukami hospodářského rozvoje i štěstí společnosti a že ochrana přírody a krajiny tomuto rozvoji i štěstí zbytečně brání. Pro průměrného českého člověka tak příroda není vzácnou hodnotou, k níž se přistupuje s úctou a která se navštěvuje s pokorou a touhou po klidu a poznání, ale zdrojem k využití a kulisou pro rekreaci, sport a zábavu. Dokud se toto hodnotové nastavení v českých hlavách nezmění, nemá smysl uvažovat o hlubší revizi zákona o ochraně přírody a krajiny. Má smysl více či méně jen bránit to, co vytvořili „otcové zakladatelé“ v roce 1992, a čekat, zda nová generace tváří v tvář zastavování krajiny a postupujícímu rozpadu živé přírody neřekne dost.