Ivan Obrusník: Koordinace financování pro snížení dopadů změny klimatu a rizika katastrof

V posledních letech jsme svědky nárůstu dopadů změny klimatu a zároveň i zvyšování nákladů na dopady katastrof, zejména přírodních. Je to dobře vidět i z publikovaných dat a týká se to nejen rozvojových, ale i rozvinutých zemí. Ukazuje se, že adaptace na klimatickou změnu (Climate Change Adaptation, dále CCA) a snižování rizika katastrof (Disaster Risk Reduction, DRR) mají hodně společného v hrozbách i dopadech těchto hrozeb. Zatím jsou však CCA a DRR většinou naprosto oddělovány, což má nepříznivé dopady zejména na DRR. Avšak v poslední době se posiluje snaha oba tyto přístupy integrovat (Cíle udržitelného rozvoje, Pařížská dohoda a také Rámcová dohoda o snižování rizika katastrof ze Sendai). Tuto integraci také podporuje zejména „fond ztrát a škod“ (Loss and Damage Fund), schválený pro finanční podporu rozvojových zemí na konferenci COP27 [1]. Integrované financování CCA a DRR je výzvou, která se postupně v některých zemích stále více prosazuje. Velmi důležité je prosazování zmíněné integrace ve veřejných rozpočtech [2]. To se zatím ve většině zemí nepodařilo, na druhé straně to již více než 13 zemí dokázalo. Autoři studie [2] ukázali několik důležitých bodů, které pomohou spojování CCA a DRR. Patří mezi ně nedostatečně definování řízení, institucionální podpora a koordinace včetně např. nejasné koncepce a institucionální koordinace mezi různými agenturami a dalšími subjekty. Často je problémem nízká úroveň zapojení ministerstev financí. Problémem je i nízká souvislost mezi problematikou změny klimatu a snižování rizika katastrof obvykle i s rozdílným mechanismem finanční podpory. Někdy chybí nejen finanční podpora, ale i dostatek kapacit pro podporu integrovaného přístupu. Ukazuje se, že integrace CCA a DRR jednoznačně přispívá ke zvyšování odolnosti a snižování zranitelnosti proti dopadům klimatické změny, což je schematicky ukázáno na obr. 1. [2]

Obecně lze říci, že zatímco financování CCA získalo rostoucí důležitost v mezinárodním uchopení změny klimatu, tak financování DRR nemá jasně definované a kvantifikované globální cíle pro národní vlády či mezinárodní komunitu. Rámcová úmluva ze Sendai [3] není právně závazná a sdělování spotřebovaných finančních prostředků není transparentní a jen obtížně sledovatelné. Většina finanční podpory pro DRR pochází z domácích veřejných zdrojů nikoliv ze zdrojů mezinárodních. Navíc domácí finanční podpora DRR je začleněna do sektorových programů a investic.

Rámcová úmluva ze Sendai pro snižování rizika katastrof 2015 – 2030 definuje cíle a prioritní činnosti pro mezinárodní spolupráci a investice do DRR, avšak tyto cíle nekvantifikuje. Podle Úmluvy tyto trvale udržitelné cíle (Sustainable Development Goal – SDG) zahrnují integrované financování CCA a DRR. Konkrétně je to zejména cíl 13.1. „Posílení odolnosti a adaptační kapacity vůči hrozbám spojeným s klimatickou změnou a přírodními katastrofami ve všech zemích“. Taxonomie EU [4] zavádí klasifikační systém pro trvale udržitelné ekonomické aktivity v oblasti životního prostředí. Tato taxonomie pokrývá katastrofy spojené s klimatem, avšak DRR tam nejsou explicitně zmíněny. V současné době zatím nebyla přijata globální rámcová úmluva nebo metodologie pro obsáhlé zacílení rozpočtů současně na katastrofy a klimatickou změnu.

Problémem je, že řada rozpočtů nezahrnuje specifické požadavky na investice v oblasti DRR. Místo toho jsou investice většinou roztroušeny a integrovány do rozpočtů jednotlivých sektorů, což komplikuje možnosti alokace dostatečných prostředků na DRR. Autoři Choi a další [2] analyzují zkušenosti některých zemí s financováním CCA a DRR a jejich integraci do rozpočtů těchto zemí. Většinou jsou analyzovány strategie a plány rozvojových zemí. EU se snaží definovat překrývání CCA a DRR v investování. Většina zemí EU přijala opatření k tomu, aby investice pokrývaly riziko katastrof a změn klimatu prostřednictvím jejich dopadů na životní prostředí. Navíc národní odhady rizik ve všech zemích EU nyní berou v úvahu dopady změn klimatu. Také revize Civilní ochrany v EU dává větší důraz na možné dopady změn klimatu na riziko katastrof a zároveň podporuje integraci opatření CCA a DRR s hledáním přírodě blízkých opatření. Avšak tato integrace obvykle není dostatečná a musí být proto zesílena. Velkým problémem v řadě zemí je to, že se soustřeďují především na vytváření strategií a politik, kdežto akční plány a hlavně realizace obvykle chybí. Podobně je tomu i u nás, kdy byly vytvořeny strategie a mechanismy integrovaného přístupu k CCA a DRR, ale implementace buď chybí, nebo jsou velmi pomalé a často málo podporované a jejich plnění systematicky kontrolované [5, 6]. Získané výsledky aktivit v této oblasti jsou velmi málo publikované. Počet adaptačních opatření a úkolů i počet zodpovědných subjektů svým vysokým počtem potvrzuje značnou rozdrobenost a velmi obtížnou podporu financování a zejména řízení procesu adaptace na klimatickou změnu u nás.

Je třeba připomenout, že velmi efektivním nástrojem vlád je rozpočtové značkování (tagging) pro monitorování a sledování rozpočtových prostředků na aktivity spojené se změnami klimatu (Climate Budget Tagging - CBT) resp. katastrofami (Disasters Buget Tagging – DBT) a jejich sdělování investorům. Ve většině zemí byla odpovědnost pro navrhování a použití CBT sdílena mezi ministerstvy financí a životního prostředí. Často se stává, že rozpočtové prostředky na klima a katastrofy nejsou brány v úvahu při konstruování rozpočtu, a proto je nejasné, zda jsou v rozpočtu opravdu vyčleněny prostředky pro tyto účely. V některých evropských zemích jsou alokace prostředků často uváděny jako součást rozpočtu (Rakousko, Finsko, Francie, Irsko, Itálie a Lucembursko), avšak v ostatních tomu tak zatím není. Evropská komise prozatím nepřijala doporučení pro oddělení mitigace (zejména snižování emisí skleníkových plynů) změny klimatu od adaptace v evropských fondech z důvodu nárůstu administrativy. Je škoda, že v přehledu provedeném Evropskou komisí v roce 2020 [7] země uváděly pouze omezené znalosti tvorby a praktického využití rozpočtu EU pro financování aktivit spojených se změnou klimatu a současně se snižováním rizika katastrof. Situace v rozvojových zemích je však komplikovanější z důvodu nedostatečných prostředků i odborných kapacit a často vyžaduje pomoc od rozvinutých zemí.

Příkladem přístupu k podpoře společného financování aktivit v klimatické změně a snižování rizika katastrof může být Francie, která založila meziministerskou pracovní skupinu pro vyhodnocování požadovaných finančních prostředků do tří skupin: jako příznivých, neutrálních a nepříznivých pro 6 předem definovaných environmentálních cílů [8]. Francie také využívá pro rozpočtování CCA a DRR „zelené“ prostředky. Obecně je v evropských zemích úroveň porozumění a zapojení ministerstev financí v současné době větší pro financování a monitorování snižování dopadů klimatické změny CCA než pro aktivity spojené se snižováním katastrof DRR. Na provádění CCA a DRR společně je třeba v rozpočtech alokovat poměrně velké prostředky, což obvykle vede k volbě postupného financování po menších krocích během několika let. Pro zlepšení odhadu skutečně potřebných finančních prostředků na CCA a DRR zavedla Evropská komise pro plánovací cyklus 2021 až 2027 metodiku pro sledování průběhu financování, která nebere v úvahu pouze odhadovaný přínos finanční podpory, nýbrž přínosy přímo prováděných akcí [8]. Nezbytné je vytváření legislativy, která usnadňuje společné financování a aktivit v oblasti CCA a DRR. Přínosná je i spolupráce a řízení aktivit CCA a DRR mezi centrálními agenturami a dalšími subjekty při zajišťování rozpočtu a činností v této oblasti. Efektivně spolupracovat musí také sektorová ministerstva. Celou situaci zatím ztěžuje nedostatečné porozumění rolí a odpovědností spojenými s vyčleňováním finančních prostředků ministerstvy financí a příslušnými subjekty zodpovědnými za snižování katastrof.

Společné rozpočtování a monitorování činností v CCA a DRR přináší zvýšené uvědomění, zodpovědnost, zvýšení počtu účastníků na této činnosti, a zlepšení rozhodování a mobilizace pro alokace finančních prostředků, což vede k celkovému lepšímu plnění cílů jak v CCA, tak i DRR. Také lze očekávat tendenci v integrovaném plánování a akcí pro řízení CCA a DRR napříč sektory vedoucí v konečné fázi ke společným Národním adaptačním plánům či strategií DRR. Zatím je málo informací o reálných výsledcích společného rozpočtování pro CCA a DRR, ale rozhodně je tento přístup slibný a žádoucí. Francie může sloužit jako příklad přínosu snah označovat společně požadavky na CCA a DRR v rozpočtu, což pomohlo k lepšímu zapojení ministerstva financí a dalších sektorových ministerstev.

Závěry

Autoři studie [2] došli k důležitým závěrům pro realizaci integrovaného přístupu k CCA a DRR pomocí monitorování a sledování nákladů spojených se změnou klimatu (koordinované spojování rozpočtu na CCA a DRR – dále DCBT):

• Zajistit politický závazek pro DCBT i na vysoké úrovni státní správy.
• Posílit zřízení DCBT v legislativním i politickém rámci.
• Ustavit jasný institucionální rámec a jasné rozdělení zodpovědnosti jak pro vertikální, tak i horizontální koordinaci.
• Získat širokou politickou i veřejnou podporu.
• Poskytnout kapacitu pro rozvoj a zároveň a vyhnout se přetěžování pomocí rozložení aktivit do fází.
• Vyvinout obecné metodologie a technické vedení pro DCBT.
• Prozkoumat varianty uvažující negativní náklady v DCBT.
• Přispět k lepšímu porozumění nedostatečnému financování CCA a DRR.
• Využívat existující iniciativy v oblasti CCA a DRR pro zviditelnění nedostatečného finančního zabezpečení CCA a DRR.

Pokud se na závěry podíváme a porovnáme je se skutečností, jak je u nás zatím přistupováno k integrovanému financování a řízení adaptace na změny klimatu CCA a snižování rizika katastrof DRR, zjistíme, že máme co dohánět. Začíná to už tím, že nemáme konkrétní politický závazek na vysoké úrovni státní správy pro řešení společných rozpočtových požadavků pro zajištění adaptace na změny klimatu a současně na snižování rizika katastrof. Rovněž zatím nemáme pro tento účel legislativní rámec. Problematika společného řešení CCA a DRR není v dokumentech a plánech vlády (viz např. Prohlášení vlády [9]) dostatečně podporována a specifikována, při čemž některé aspekty jsou řešeny pouze roztříštěně v plánech několika resortů. V posledních letech byl zájem o problematiku zejména DRR vlivem komplikované situace (covidová pandemie, válka na Ukrajině, energetika, rozpočtové problémy atd.) pouze v pozadí. Měli jsme trochu štěstí, že v tomto období nebyl náš stát postižen nějakou větší přírodní katastrofou. Ovšem např. naši sousedé v Německu takové štěstí neměli a byli v červenci 2021 postiženi velmi nebezpečnou a rychlou povodní v údolí řeky Ahr, která způsobila ztráty téměř 200 životů nemluvě o velkých ztrátách ekonomických [10]. V Německu, o kterém se předpokládalo, že je dobře připraveno na katastrofy a má vyspělý systém varování, to vedlo k poměrně překvapivému zjištění, že jejich připravenost a funkčnost systému varování pro rychlé hydrometeorologické hrozby má řadu nedostatků mj. též v koordinaci státní a regionální úrovně. Tato událost by měla být určitým varováním i pro nás tím, že ukazuje nutnost věnovat se více připravenosti (modernizace systému, školení, cvičení) na možné přírodní a jiné katastrofy a využívat k tomu klidnějšího období, kdy je katastrof málo.

Největší, u nás zatím systémově neřešeným problémem, je roztříštěnost řízení i financování opatření pro zlepšení připravenosti a odolnosti vůči přírodním a jiným katastrofám mezi několika resorty, zejména životního prostředí, zemědělství, vnitra a dalších. Vláda Petra Fialy zatím provedla úpravu krizového zákona a Statutu Ústředního krizového štábu, což je krok správným směrem. Ale je to málo, protože problémem stále zůstává, a to nejen u nás, poměrně vysoká podpora a preference mitigačních opatření (tj. zejména snižování emisí skleníkových plynů) oproti adaptacím na klimatickou změnu [11]. Vláda má snahu posilovat bezpečnost státu a občanů, ovšem zatím orientovanou převážně na obranu před vojenským či teroristickým napadením, což dobře vystihuje anglický pojem security. V tomto směru se se podařil správný krok - prosadit nadresortní řízení a koordinaci zřízením vládního „poradce pro národní bezpečnost“ jako nadresortního koordinátora hybridních hrozeb, dezinformací a dalších závažných nadresortních bezpečnostních problematik [9]. Bezpečnost v další oblasti jako je ochrana před dopady změn klimatu a jejími důsledky včetně přírodních katastrof, kterou lze anglicky nazvat safety, není zatím ve srovnání s obranou dostatečně podporována. V ochraně před přírodními katastrofami je nadresortní řízení (velení) poměrně dobře zajištěno pouze u rychlých krizových situací (povodně atd.), kde jsou řízení a koordinace přesně definovány krizovými zákony a vyzkoušeny v řadě situací jako jsou velké povodně apod.

Oproti tomu chybí nadresortní řízení a koordinace dlouhodobějších preventivních opatření proti přírodním a jiným katastrofám, která jsou nutné pro zvyšování odolnosti. Zatím je toto řízení většinou prováděno na úrovni jednotlivých resortů s nízkou úrovní koordinace. Právě nadresortní řízení by umožnilo lépe koordinovat opatření a projekty jak z hlediska efektivnějšího financování a plnění, tak i lepší spoluprací v technické a metodické oblasti. Zatím vládní poradce pro řízení a koordinaci činností pro zlepšení připravenosti, a odolnosti vůči přírodním katastrofám (safety) není, i když by to patrně stejně nestačilo vzhledem k pravděpodobně nízkým pravomocem takového poradce. Objevují se však i jiné návrhy než ustavením poradce. Existují některé země, většinou větší, které mají speciální ministerstvo pro katastrofy a krizové situace. Pro menší země jako ČR je hledání efektivního řízení a koordinace CCA a DRR obtížné s ohledem na potenciální zvyšování poměrně velké vládní administrativy.

Přesto se tady objevují návrhy nadresortního řízení pro katastrofy např. spojením dvou resortů zabývajících se vodou (životní prostředí a zemědělství), vytvořením tzv. Vodního úřadu, jakožto nezávislého orgánu podobně jako v případě Energetického regulačního úřadu (podle exministra Brabce), vytvořením jednoho speciálního řídícího orgánu pro katastrofy, nebo zřízením malého odboru na Úřadu vlády či dokonce ministerstva pro klima (?). Je zřejmé, že nalezení efektivního jednotného přístupu k nadresortnímu řízení v oblasti katastrof nebude snadné. Mělo by systémově řídit a koordinovat veškeré činnosti a projekty v prevenci katastrof a pochopitelně zajišťovat společný rozpočet a koordinaci s adaptačními opatřeními pro klimatickou změnu. Důležité je usilovat o financování těchto aktivit s využitím Zelené dohody pro Evropu (Green Deal) a dalších evropských fondů, ale také státního rozpočtu či rozpočtů krajů a obcí. Podobně je třeba zajistit i financování a koordinaci výzkumu v této oblasti. Musíme nejen doufat, ale hlavně usilovat o to, aby byla otázce snižování dopadů klimatické změny společně s úsilím o zvyšování odolnosti vůči přírodním a jiným katastrofám věnována mnohem větší pozornost než dosud a to jak zabezpečením integrovaného financování, tak zkvalitněním řízení a koordinace pomocí systémového řešení.

Literatura

[1] M. Balaji, S. Prakash: COP27 – A hit or miss, Climate Connection, 9.1.2023
[2] S. Choi, L. Weingartner et al.: Tracking the money for climate adaptation and disaster risk reduction, IIED, March 2023 [3] Úmluva ze Sendai: Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 | UNDRR
[4] EU taxonomy for sustainable activities (europa.eu)
[5] Strategie přizpůsobení se změně klimatu v podmínkách ČR, OEOK_Narodni_adaptacni_strategie-aktualizace_20212610.pdf (mzp.cz)
[6] Národní akční plán adaptace na změnu klimatu, OEOK_NAP_adaptace- aktualizace_2021.pdf (mzp.cz)
[7] Green budgeting survey in the EU, results from the 2020 update. Directorate-General for Economic and Financial Affairs.
[8] EC (2021) Communication from the Commission to the European Parliament, the Council on the performance framework for the EU budget under the 2021–2027 MFF.
[9] Programové prohlášení vlády České republiky, březen 2023
[10] J. Daňhelka: Německé povodně v červenci 2021 zpovzdálí, Meteorologické zprávy 75, 53-59, 2022
[11] I. Obrusník: Konference COP27 a adaptace na riziko dopadů klimatické změny, Ekolist, 22.2. 2023

---

reklama

---