Michal Berg: Proč vznikly emisní povolenky a proč není dobrý nápad je rušit?

Licence | Všechna práva vyhrazena. Další šíření je možné jen se souhlasem autora

Zdroj | Depositphotos

U složitějších procesů to ale jednoduchou regulací není řešitelné. To je i případ vypouštění skleníkových plynů. Koncept Pigouovy daně nabízí zpoplatnit negativní externality způsobené nežádoucím chováním uvalením daně podle principu „znečišťovatel platí“.

Přímé zdanění, například ve formě pevné částky daně za každou tunu CO2, má ale několik negativ. Předně je nevýhoda v tom, že pro každého účastníka trhu má snížení emisí odlišné náklady. Každý ale při vynaložení odlišných nákladů ušetří stejnou částku za daň.

Stejně tak je takové přímé zdanění regresivní, tedy více dopadá na nízkopříjmové domácnosti než na vysokopříjmové - ty totiž utrácí relativně větší část svého příjmu za uhlíkově méně náročné činnosti. (Řekněme topení versus návštěva divadla).

Na druhou stranu je tato daň jednoduchá na administraci, s předvídatelnými příjmy pro stát i předvídatelnými náklady pro podniky. Do této teorie pak mohou vstupovat nejrůznější výjimky a jiné lobbistické zásahy, ale to už potom záleží na síle té které vlády.

Přesto začaly od začátku 90. let uhlíkovou daň některé země zavádět. První byli Finsko, Švédsko, Norsko a Dánsko. Někde je daň je symbolicky nízká, jinde, jako ve Švédsku, činí více než 100 euro na tunu CO2. Mapka ukazuje současný stav v Evropě, mají ji ale i jinde ve světě.

Mnohé uhlíkové daně jsou navrženy jako fiskálně neutrální, tj. o částky, které jsou vybrány, se sníží zdanění jiných činností, třeba práce. Mnohde se vybrané peníze vrací do společnosti, nejčastěji formou dotací na investice do snižování emisí, tedy např. zateplování nebo OZE.

Nevýhoda uhlíkové daně je také v tom, že je možné jejich podobu kdykoli změnit. To se stalo v Austrálii, kdy uhlíkovou daň následně nová vláda zrušila. To udělalo radost lidem, ale vůbec ne podnikům, které mezitím investovaly do snížení emisí s výhledem na to, že na dani ušetří.

Nevýhodou je také to, že průmysl je na rozdíl od domácností schopen mnohem účinněji lobbovat proti dopadům ekologického zdanění. Empirická zjištění v rámci zemí OECD to potvrzují: domácnosti platí daňovou sazbu, která je v průměru šestkrát vyšší než sazba placená průmyslem.

Při hledání způsobu, jak zpoplatnit nežádoucí chování jinak než přímou daní, byl koncept obchodovatelných povolenek využit poprvé v 70. letech v USA při regulaci znečištění ovzduší, následně i pro odklon od používání olovnatého paliva v benzínu a znečištění odpadních vod.

Princip je jednoduchý: vláda stanoví celkové množství emisí, které je možné vypustit, a přidělí je (zdarma nebo za peníze) znečišťovatelům. Ti, co investují do čistější technologie, mohou svou část emisí prodat těm, kdo zatím neinvestovali. Více viz článek Jak fungují evropské emisní povolenky? na webu Fakta o klimatu.

Mezi hlavní výhody systému, který byl na celosvětové úrovni poprvé použit v rámci Montrealského protokolu o odstranění látek ničících ozonovou vrstvu v letech 89-95, patří nákladová efektivita. Jak už bylo řečeno, mezní náklady jednotlivých subjektů na snížení emisí jsou odlišné.

Díky obchodování s povolenkami si každý subjekt na trhu najde svou rovnovážnou cenu a celkové náklady hospodářství jsou tak nižší než u uhlíkové daně. Systém je tak mnohem více „market-based“ a poskytuje větší jistotu týkající se maximálního množství vypuštěných emisí než daň.

Úspěšné systémy ukazují že tento koncept jako nástroj pro odstranění emisí funguje - používání freonů se celosvětově podařilo vymýtit. Na druhou stranu je komplikovanější než daň a vyžaduje mnohem více nástrojů na to, aby fungoval.

Jedna z hlavních výhod je ale jeho název. Prostě to není daň. Daně nikdo nemá rád, EU musí v daňových otázkách dosáhnout jednomyslnosti, stejně tak se členské státy nerady jakékoli daně ve prospěch EU zavádějí, a jak bylo řečeno, velké firmy se daním dokáží úspěšněji bránit.

I proto máme v EU systém obchodování s povolenkami a nikoli celoevropskou daň. Evropská komise sice v roce 1992 koncept uhlíkové daně přinesla, ale odpor některých států i průmyslové lobby zařídil, že její myšlenka postupně odumřela. Koncept zde.

Roli v tom hrály občas i jiné důvody - například jeden z původně podporujících států Dánsko se zavedení daně v roce 1999 bálo, aby to neohrozilo plánované referendum o společné měně euro. Dánská vláda nakonec tedy prohrála i to referendum o euru, ale to je jiný příběh.

Původně americký koncept emisních povolenek se do Evropy dostal po konferenci v Kjótu a podepsání Kjótského protokolu v roce 1997. Zástupci Evropy se rozhodli řešit zpoplatnění emisí (a tedy svůj příspěvek snížení emisí) systémem povolenek.

Naopak v USA nakonec nebyl Kjótský protokol ani ratifikován a poté, co nejprve republikánská administrativa odmítla uhlíkovou daň, padl pod stůl za Obamy i koncept obchodování s emisními povolenkami. V USA tak mají jen regionální zpoplatnění uhlíku v některých státech.

Zpět do Evropy: Systém známý jako ETS začal v roce 2005, a během svého fungování prošel několika úpravami. V sektorech, které pokrývá, prokazatelně vede k snižování emisí rychleji v porovnání se sektory, které zpoplatnění uhlíku nemají.

Kromě toho je drtivá většina výnosů povolenek použita na opatření, která snižují spotřebu energie, jako je zateplování, modernizace průmyslu nebo investice do OZE zdrojů. Jdou tedy zpátky do ekonomiky a vedou ke snižování cen energií. Více v podcastu Kam plynou peníze z emisních povolenek a co je to klimatická dividenda?

V posledních dvou letech šla cena povolenek nahoru a kritici systému mluví o tom, že důvodem jsou spekulanti, kteří s povolenkami obchodují aniž by je pro svou činnosti potřebovali a spekulují na vývoj jejich cen.

Studie ESMA (European Securities and Markets Authority), Evropské centrální banky nebo třeba agentury Oxera ale tato tvrzení nepotvrdily.

Podle těchto studií cena povolenek stoupá ne kvůli spekulacím, ale kvůli tomu, že stoupají ceny fundamentů, na kterých je zpoplatnění uhlíku postaveno, a také proto, že se firmy snaží zajišťovat proti dalším potenciálním dopadům externích vlivů, jako je válka na Ukrajině.

Vstup finančních institucí na trh s povolenkami je naopak brán jako pozitivní pro samotnou likviditu a fungování trhu. Jako varovný příklad je uváděn systém v Jižní Koreji, kde byl externím subjektům vstup na trh s povolenkami zakázán a vedlo to k nízké likviditě trhu.

Studie ukázaly, že podíl institucí, které povolenky mohou držet ze spekulativních důvodů, může být cca 4 %. Přesné číslo je obtížné uvést, z důvodu, že spekulovat mohou i „řádní“ účastníci trhu jako součást obchodního chování a nelze od sebe odlišit „dobré“ a „špatné“ transakce.

Také ale bylo zjištěno, že trh není vždy stoprocentně průhledný. ESMA tak evropské komisi doporučila zprůhlednění obchodování a lepší dostupnost informací. To může být k užitku také subjektům na trhu, tak pro případný monitoring, zda spekulace nevedou k nežádoucím jevům.

Riziko spekulací se nedá úplně vyvrátit, aktuálně je ale spíše v teoretické rovině, jak potvrzuje v zajímavém rozhovoru Dr. Michael Pahle z Potsdam Institute for Climate Impact Research.

Přesto se v Evropském parlamentu objevil návrh na omezení účasti finančních subjektů v obchodování. Zatím se ale komise i členské státy dohodly na jiných úpravách, aby reagovaly na zvýšené ceny z důsledků nárůstu cenu plynu.

Bylo dohodnuto přesunout ("frontload") povolenky v hodnotě 20 miliard euro, které měly být spotřebovány v budoucnosti, na aktuální trh, což by mělo pomoci snížit jejich cenu. Celkové množství povolenek do roku 2030 se ale nezmění.

V trialogu mezi komisí, parlamentem a radou jsou nyní další body úpravy systému ETS jako součástí balíku Fit for 55, například rozšíření o sektory dopravy a budov, letectví, námořní dopravy nebo ukončení přidělování povolenek průmyslu zdarma.

To je už ale jiný příběh, který s volání o přerušení obchodování s povolenkami nemá nic společného. V tuto chvíli by přerušení systému nevedlo k zásadnímu snížení ceny energií, naopak by velmi omezilo množství peněz, které můžeme do energetické nezávislosti investovat.