Petr Svoboda: Proč je třeba zachovat účastenství ekologických spolků ve správních řízeních

Poslanecká sněmovna na svém zasedání dne 5. 4. 2017 schválila vládní návrh novely stavebního zákona, jejímž účelem má být urychlení řízení stavebních úřadů při povolování staveb. Spolu s vládním návrhem byl schválen i pozměňovací návrh poslance Jaroslava Foldyny, jehož podstatou je bezprecedentní omezení práva ekologických spolků na účastenství ve správních řízeních dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny. Zmíněný pozměňovací návrh se týká klíčového ustanovení § 70 odstavce 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, které je v našem právním řádu od roku 1992. Návrh novely stavebního zákona bude nyní předložen Senátu.

V čem navrhovaná změna spočívá a jaké by měla právní důsledky?

Pokud bude ustanovení § 70 odstavce 3 zákona o ochraně přírody a krajiny změněno tak, jak předpokládá citovaný pozměňovací návrh, bude bez náhrady zrušena možnost účastenství ekologických spolků ve všech správních řízeních, ve kterých (i) rozhodují jiné správní orgány než orgány ochrany přírody a (ii) jejichž předmětem jsou záměry, které nepodléhají posuzování vlivů na životní prostředí podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí (v tomto speciálním zákoně, který se však vztahuje jen na ty nejzávažnější záměry s rozsáhlými dopady na životní prostředí, má být účastenství ekologických spolků zachováno). Jde především o územní a stavební řízení o umístění či provedení staveb, terénních úprav nebo jiných záměrů v území, kde rozhodují stavební úřady podle stavebního zákona. V řadě případů může jít o záměry se značnými lokálními dopady na přírodu a krajinu, jako jsou hotely či penziony, apartmánové domy, obytné soubory či soubory rodinných domů, sportoviště, ale i továrny, silnice, terénní úpravy či změny ve využití pozemků apod.

Jaké jsou širší souvislosti navrhované změny?

V ČR rozhodují o záměrech, které se dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny, nejen orgány ochrany přírody a krajiny v řízeních podle zákona o ochraně přírody a krajiny, ale mnohem častěji a s mnohem významnějšími dopady na přírodu a krajinu i jiné správy orgány v řízeních podle jiných zákonů. Jsou to především stavební úřady, které v řízeních podle stavebního zákona vydávají klíčová územní rozhodnutí a stavební povolení, na základě nichž získávají stavebníci právo umísťovat a provádět stavby. Orgány ochrany přírody vedou v této souvislosti jen vedlejší či doplňková správní řízení či postupy, ve kterých vydávají podkladová správní rozhodnutí nebo závazná stanoviska ve vztahu k navazujícím finálním rozhodnutím stavebních úřadů v územních nebo stavebních řízeních. Řízení vedená stavebními úřady podle stavebního zákona jsou proto rozhodující.

Stavební úřady sice mají povinnost respektovat v jím vedených správních řízeních dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny podkladová rozhodnutí či závazná stanoviska orgánů ochrany přírody. Ve skutečnosti tak ale leckdy nečiní a vydávají svá územní rozhodnutí nebo stavební povolení bez uvedených podkladových aktů orgánů ochrany přírody anebo v rozporu s nimi. Dotčené správní orgány ochrany přírody nemají zákonnou možnost se proti rozhodnutím stavebních úřadů odvolat.

Rozhodování správních orgánů ve správních řízeních dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny se obecně vyznačuje následujícími rysy: Správní orgán rozhoduje o právech a zájmech soukromých osob. Aby tyto osoby měly možnost svá práva a zájmy v řízení chránit, zaručuje jim zákon postavení účastníků. Práva a zájmy, která účastníci v řízení chrání, jsou zásadně soukromá. Typicky žadatel (stavebník) chrání svůj soukromý zájem na umístění či provedení stavby, zatímco soused chrání své vlastnické právo ke svému sousednímu pozemku nebo stavbě. Tím, kdo ve správním řízení chrání (přesněji řečeno: má chránit) veřejné zájmy, zejména zájmy ochrany přírody a krajiny, je správní orgán. Ať již ten správní orgán, který řízení vede a vydává finální rozhodnutí (typicky stavební úřad), nebo tzv. dotčený orgán, který v řízení chrání nějaký dotčený veřejný zájem podle zvláštního zákona, a za tím účelem vydává v řízení závazné stanovisko, popřípadě podkladové rozhodnutí (typicky orgán ochrany přírody).

Zásadní institucionální problém v ochraně veřejných zájmů ve správních řízeních v ČR spočívá v tom, že správní orgány I. a II. stupně, zejména stavební úřady i orgány ochrany přírody, jsou nejčastěji obecní a krajské úřady, které vykonávají svěřené pravomoci nikoli nestranně v zájmu státní správy, jak by měly, ale pod vlivem samosprávných politických orgánů „své“ obce nebo kraje, zejména pod vlivem starostů (či hejtmanů), rad či zastupitelstev. Jsou to totiž právě tyto samosprávné politické orgány, které zaměstnance „svých“ obecních a krajských úřadů buď přímo řídí (typicky starosta v rámci obecního úřadu), nebo nepřímo ovlivňují či přinejmenším platí; zaměstnanci zařazení do obecních a krajských úřadů jsou zaměstnanci krajů a obcí a svými pracovními poměry a svojí mzdou jsou na nich existenčně závislí. Samosprávné politické orgány (potažmo jejich představitelé a jejich politické strany a hnutí) jsou pak často finančně, personálně nebo zájmově propojeni s místními nebo regionálními podnikateli, firmami či skupinami a pod jejich vlivem prosazují jejich stavební, developerské, těžební či jiné podnikatelské záměry v jejich územích. Veřejné zájmy jsou tak často v příslušných správních řízeních „chráněny“ úředníky, kteří ve skutečnosti nejsou nestranní a objektivní, ale naopak v tom či onom ohledu zaujatí či ovlivnění zájmy územní samosprávy nebo místních či regionálních podnikatelských kruhů, samozřejmě tu a tam s většími či menšími prvky klientelismu nebo korupce. Nauka a judikatura správního práva zde mluví o riziku tzv. systémové podjatosti zaměstnanců obecních a krajských úřadů. Toto riziko je u zaměstnanců obecních a krajských úřadů vykonávajících působnost stavebních úřadů zvlášť výrazné.

V tomto (do značné míry deformovaném) systému místní a regionální veřejné správy má ochrana přírody a krajiny podstatnou institucionální trhlinu. Tuto trhlinu však od roku 1992 účinně vyplňují ekologické spolky, které mají (či měly) díky § 70 odstavci 3 zákona o ochraně přírody a krajiny možnost získat ve správních řízeních, vedených mj. stavebními úřady a dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny, postavení účastníků, a díky tomu prostřednictvím „měkkých“ nástrojů účastenství účinně bránit odpovídající veřejné zájmy. Spolky, které jsou zpravidla sdružené z místních občanů a které nedisponují penězi ani mocí, ale jen dobrou znalostí místních poměrů a „srdcem pro přírodu“, nikdy neměly v souvislosti se správními řízeními v zásadě nic více než tyto 4 základní prostředky: (i) právo vyjádřit se k věci v řízení před správním orgánem I. stupně, (ii) právo podat k nadřízenému orgánu odvolání proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, (iii) právo podat žalobu ke krajskému soudu proti pravomocnému rozhodnutí odvolacího správního orgánu a (iv) právo podat k Nejvyššímu správnímu soudu kasační stížnost proti rozhodnutí krajského soudu. Tedy souhrnně vzato jen právo uplatnit v řízeních určité argumenty ve prospěch ochrany přírody a krajiny s tím, že pravomoc posoudit oprávněnost těchto argumentů a vydat konečné závazné rozhodnutí vždy zůstala (a zůstane) orgánům veřejné moci, ať již správním orgánům, nebo soudům.

Skutečnost, že argumenty spolků jsou často důvodné a vedou u odvolacích správních orgánů či soudů ke zrušení napadených rozhodnutí, není projevem obstrukce ze strany spolků, ale důsledkem odkryté nezákonnosti nebo nesprávnosti vydaných rozhodnutí. A tedy potvrzením toho, že v onom deformovaném systému došlo k podstatné chybě, a to na úkor ochrany přírody či krajiny.

Důsledkem mimořádné obecné prospěšnosti činnosti ekologických spolků ve správních řízeních během uplynulých 25 let je pozoruhodné množství judikatury (tj. soudních precedentů) správních soudů, zejména pak Nejvyššího správního soudu, z nichž značná část se týkala právě řízení vedených stavebními úřady podle stavebního zákona ohledně záměrů, které nepodléhají posuzování vlivů na životní prostředí. Tato judikatura, která měla mimořádný kultivační vliv na fungování české veřejné správy po roce 1989, je jedinečným výsledkem především práva spolků účastnit se všech správních řízení dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny, a na základě toho i jejich práva podávat žaloby proti rozhodnutím stavebních úřadů a jiných správních orgánů k nezávislým a nestranným správním soudům.

Popsaný institucionální problém místní a regionální veřejné správy v ČR je umocněn tím, že v současném modelu rozhodování ve správním řízení (ať již podle stavebního zákona, nebo podle zákonů ostatních) není žádný kontrolní orgán, který by stál vně systému veřejné správy, zastupoval by organizovanou ochranu veřejného zájmu a byl za tím účelem vybaven odpovídající pravomocí uplatňovat opravné prostředky. Tímto orgánem byl ve správním řízení do 31. 12. 1993 prokurátor. Ten měl podle § 69 správního řádu z roku 1967 a podle § 15 zákona o prokuratuře právo podat proti rozhodnutí správního orgánu zvláštní opravný prostředek, který se nazýval protest. Účelem protestu byla ochrana zákonnosti a veřejného zájmu z moci úřední, tedy bez ohledu na opravné prostředky účastníků. Protest prokurátora, jakož i všeobecný dozor prokuratury nad zákonností správního řízení, však byl s účinností k 31. 12. 1993 bez náhrady zrušen.

Dotčené správní orgány, včetně orgánů ochrany přírody, žádné takové opravné prostředky, jako byl protest prokurátora, nemají. Vydá-li dnes stavební úřad rozhodnutí o umístění nebo provedení stavby v rozporu s podkladovým rozhodnutím nebo závazným stanoviskem orgánu ochrany přírody anebo dokonce bez něj, není kromě spolků nikdo, kdo by jej z tohoto důvodu mohl ve správním řízení napadnout opravným prostředkem. V ochraně veřejného zájmu tak přetrvává institucionální mezera, na kterou příležitostně upozorňuje nauka správního práva i judikatura, avšak bez většího zájmu politické reprezentace.

Jaké by byly konkrétní právní důsledky pozměňovacího návrhu poslance Foldyny?

Ve správních řízeních zejména podle stavebního zákona, ve kterých o řadě záměrů dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny rozhodují leckdy systémově podjaté obecní a krajské stavební úřady, by již nezbyl prakticky nikdo, kdo by účinně, se znalostí místních podmínek a hlavně s nadšením chránil přírodu a krajinu. V těchto řízeních by nadále rozhodovaly jen politicky ovlivňované úřady samosprávných celků ve spolupráci s žadatelem (stavebníkem), přičemž tu a tam by měl možnost se řízení účastnit i nějaký ten soused, který by však byl oprávněn chránit jen své (soukromě pojaté) vlastnické právo k sousednímu pozemku nebo stavbě.

Výše popsaný systém, který je sám o sobě koncepčně problematický, by se tak v zásadní míře ještě více vychýlil na úkor zákonnosti a veřejného zájmu na ochraně přírody a krajiny. V praxi by se rychle projevil nezákonným povolováním překvapivého množství necitlivých lokálních stavebních záměrů, které by narušovaly nejen přírodu a krajinu, ale i celkovou kvalitu prostředí a pohodu života.

Z výše uvedených důvodů je nyní jediným rozumným řešením, aby Senát vrátil Poslanecké sněmovně návrh novely stavebního zákona s vlastním pozměňovacím návrhem, který bude spočívat ve vypuštění ustanovení doplněného pozměňovacím návrhem poslance Foldyny. Jinými slovy, aby Parlament ustanovení § 70 odstavce 3 zákona o ochraně přírody a krajiny neměnil a nechal v té podobě, v jaké prospěšně slouží již 25 let.

---

reklama

---