Petr Svoboda: Až se k nám právo vrátí

Poslanecká sněmovna na svém zasedání dne 27.6.2017 definitivně schválila návrh novely stavebního zákona, a to ve znění, ve kterém jej v květnu předložila Senátu. Tím zamítla znění schválené Senátem a potvrdila několik problematických poslaneckých pozměňovacích návrhů, zejména pak pozměňovací návrh poslance J. Foldyny, kterým se zásadním způsobem omezuje právo ekologických spolků na účastenství ve správních řízeních podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Sněmovna ignorovala petiční iniciativu téměř 9 000 občanů a 70 ekologických spolků, stanovisko dvou desítek expertů ze 4 právnických fakult, jakož i názor řady významných osobností politického a odborného života. Naděje veřejnosti na zachování stávajícího rozsahu práva účastnit se na rozhodování veřejné správy o věcech dotýkajících se přírody a krajiny tak byly - alespoň pro tentokrát - zmařeny. V myslích našich zákonodárců zcela převládl zájem na „normalizaci“ správních řízení ve věcech výstavby a na jejich maximálním urychlení za každou cenu.

Pojďme si shrnout důvody, které ukazují, jak špatné je to rozhodnutí. A poté se zamysleme nad možnostmi jeho nápravy do budoucna.

Právo veřejnosti (ve formě občanských sdružení či spolků) na účastenství ve správních řízeních dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny je v § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny zaručeno již 25 let od roku 1992. Bylo tam zakotveno jako reakce proti nedemokratickému rozhodování totalitního komunistického státu o věcech dotýkajících se přírody a životního prostředí.

Podle judikatury Ústavního soudu jde o zákonné provedení dvou ústavních práv zaručených Listině základních práv a svobod, a to (i) práva na příznivé životní prostředí podle čl. 35 odst. 1 Listiny a (ii) práva na stanovený postup při rozhodování orgánů veřejné správy podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

Novela stavebního zákona, která mění odstavec 3 v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny, ruší právo spolků na účastenství ve všech správních řízeních, ve kterých (i) rozhodují jiné správní orgány než orgány ochrany přírody a (ii) jejichž předmětem jsou záměry, jež se sice dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny, ale nepodléhají plnému posuzování vlivů na životní prostředí (EIA). Můžeme je označit jako malé a středně velké záměry. Jde v prvé řadě o záměry na umístění či provedení staveb, o kterých rozhodují stavební úřady v územních a stavebních řízeních podle stavebního zákona. Malé a středně velké záměry představují více než 90 % z množiny všech záměrů dotýkajících se nějak zájmů ochrany přírody a krajiny u nás. Podíl záměrů projednávaných v plném procesu EIA představuje z uvedené množiny jen několik málo jednotek procent.

Novela znamená omezení výše uvedených ústavních práv, a to (i) bez doložených objektivních důvodů a (ii) v nepřiměřeném rozsahu. Což je obojí v rozporu s ústavními principy.

Deklarovaný důvod pro omezení účastenství spolků podle pozměňovacího návrhu J. Foldyny (přesněji řečeno: jen obecně uváděné tvrzení, že spolky zdržují správní řízení) nebyl při projednávání návrhu novely v Parlamentu, ale ani jindy a jinde doložen žádným objektivním podkladem. Neexistuje žádná státem zpracovaná či zadaná statistika natož studie, ze které by vyplývalo, zda či do jaké míry spolky zdržují správní řízení nebo v nich zneužívají svých práv. Tento důvod tak má charakter nepodložených dohadů a spekulací. Jenže na základě takových „důvodů“ by demokratický právní stát neměl vydávat zákony a rušit dlouhodobě zaručená práva. Právní stát není Pán Bůh, který „jednou dal a pak zase vzal“

A pokud už se stát rozhodne omezit nějaké ústavně zaručené právo z důvodu, že určité skupiny spolků zneužívají svých práv a dělají ve správních řízeních nějaké obstrukce, nemůže to v souladu s ústavními principy rovnosti a přiměřenosti udělat tak, jak to udělal nyní, tedy že toto právo zruší paušálně pro všechny spolky, a tedy i pro ty, které svá práva nezneužívají a ve správních řízeních jen poctivě hájí zájmy ochrany přírody a krajiny. Takový přístup zákonodárce je libovůlí, když se po 25 letech najednou rozhodne zacházet s podstatně rozdílnými skupinami případů (spolků) úplně stejně. Kdyby to totiž náš zákonodárce s ochranou před některými „zlovolnými“ spolky v řízeních myslel upřímně, pak by do § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny jen doplnil některé omezující podmínky, které by zamezily účastenství účelově zakládaným spolkům (např. podmínku trvalého pobytu členů spolku v dotčené obci či podporující petici s podpisy alespoň 200 osob). Obdobné podmínky již máme v současné době poměrně přísně nastaveny v § 3 písm. i) zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, a to pro účastenství v řízeních podléhajících plnému procesu EIA. Jenže náš zákonodárce to nyní nemyslel upřímně. Chtěl odříznout všechny spolky.

Územní a stavební řízení, ve kterých stavební úřady rozhodují o malých a středně velkých stavebních záměrech, se leckdy významně dotýkají zájmů ochrany přírody a krajiny. Jako příklad lze uvést řízení o umístění a povolení stavby skladovací haly, továrny nebo supermarketu na poli či na louce vedle obytné zástavby v obci, kam lidé chodí na procházky. Stavební úřady zde rozhodují o umístění a provedení stavby na základě závazných stanovisek dotčených orgánů ochrany přírody – např. o zásahu do krajinného rázu, o zásahu do významného krajinného prvku, jako je les, remízek či louka, anebo o kácení dřevin (čehož se týká novelizovaný § 8 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny).

Řada otázek dotýkajících se zájmů ochrany přírody a krajiny se přitom rozhoduje právě v územním, popřípadě stavebním řízení. V této souvislosti není pravda, co opakovaně uváděli představitelé Ministerstva pro místní rozvoj (MMR), že všechny podstatné otázky dotýkající se zájmů ochrany přírody a krajiny jsou vy/řešeny již v procesu přípravy a schvalování územního plánu, kde možnost účasti veřejnosti a spolků zůstane zachována i po schválení novely. Je tomu tak ze dvou důvodů. Za prvé, řada obcí nemá územní plán, protože není povinný. A za druhé, územní plán je jen obecný dokument, který v území vymezuje plochy s obecnými podmínkami pro jejich využití, ale již neřeší konkrétní záměry, jejich podobu a jejich dopady na území: ty se řeší až v územním, popřípadě stavebním řízení Z tohoto důvodu například v územním plánu hl. m. Prahy (do jeho změny v roce 2013) mohla být vymezena rozsáhlá plocha pro 18 jamkové golfové hřiště v Klánovickém lese na Praze 9, a to dokonce i v části přírodní rezervace i evropsky významné lokality. Právě z tohoto důvodu účast veřejnosti a spolků pouze na přípravě a schvalování územního plánu nemůže pro účinnou ochranu přírody a krajiny stačit.

Stavební úřady, které rozhodují v územních a stavebních řízeních, přitom někdy nerespektují závazná stanoviska dotčených orgánů ochrany přírody. Typicky: (i) vydají rozhodnutí o umístění či povolení stavby bez potřebného závazného stanoviska orgánu ochrany přírody, popřípadě (ii) nedodrží závaznou podmínku stanovenou orgánem ochrany přírody v jeho závazném stanovisku.

Dotčené orgány ochrany přírody však nemají (na rozdíl od spolků) právo podat proti takovému nezákonnému rozhodnutí stavebního úřadu odvolání a dosáhnout v odvolacím řízení (a tedy před nabytím právní moci) plný přezkum nezákonného rozhodnutí u nadřízeného správního orgánu, zpravidla krajského úřadu. Toto právo mají jen účastníci řízení.

Jakmile rozhodnutí stavebního úřadu nabude právní moci, je jeho následný přezkum z hlediska zákonnosti již mnohem obtížnější než v odvolacím řízení. Nadřízený správní orgán sice může následně v přezkumném řízení přezkoumat zákonnost pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu. Ale jeho možnost zrušit nebo změnit takové rozhodnutí z důvodu nezákonnosti je podstatně omezena. Správní řád totiž v § 94 odst. 4 a 5 chrání stavebníka, který nabyl na základě pravomocného rozhodnutí stavebního úřadu „v dobré víře“ právo umístit či provést stavbu, a to i přesto, že je takové rozhodnutí nezákonné. V důsledku toho v řadě případů musí nadřízený správní orgán dát v přezkumném řízení přednost ochraně „dobré víry“ stavebníka před ochranou zákonnosti a nesmí nezákonné pravomocné rozhodnutí stavebního úřadu zrušit ani změnit.

Lidé, kteří (i) žijí v okolí budoucího malého nebo středně velkého stavebního záměru, ale (ii) nemají vlastnické právo k sousedním pozemkům nebo stavbám, nemají jinou možnost, jak se účastnit územního nebo stavebního řízení, než prostřednictvím spolku podle dosavadního znění § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Typickým příkladem jsou nájemci v bytovém domě v blízkosti budoucí skladovací haly, továrny či supermarketu. Stavební zákon nedává nájemcům postavení účastníků územního ani stavebního řízení. Tito lidé tak v důsledku novely přišli o možnost účastnit se územního nebo stavebního řízení o malém či středně velkém záměru, který se dotýká přírody v okolí jejich bydliště.

Spolky nikdy neměly v žádném řízení nic jiného ani nic více, než jen právo uplatnit určité argumenty, tj. vyjádřit se, podat odvolání k nadřízenému správnímu orgánu anebo žalobu či kasační stížnost ke správnímu soudu. Pravomoc závazně rozhodovat o důvodnosti těchto vyjádření či opravných prostředků byla vždy v rukou správních orgánů nebo soudů. Takže pokud se stát bojí, že nadřízený správní orgán nebo soud na základě důvodného odvolání či žaloby spolku tu a tam zruší nějaké nezákonné rozhodnutí stavebního úřadu, bojí se ochrany zákonnosti. A dává tím celé společnosti nebezpečný vzkaz, že je pro něj důležitější rychle stavět, než chránit zákon.

Spolky přitom mají v některých případech lepší informace o místních přírodních hodnotách ve svém okolí, než mají orgány ochrany přírody. Jsou totiž zpravidla složené z lidí, kteří žijí v daném území, často tam chodí do přírody, odborně se o přírodu zajímají a mají ji rádi. Díky tomu jsou v některých případech ve správních řízeních aktivnější než samotné orgány ochrany přírody.

Spolky navíc nemohou být ovlivňovány politickými zájmy či tlaky ze strany představitelů samosprávy (tj. starostů, hejtmanů, rad či zastupitelstev) na rozdíl od zaměstnanců obecních a krajských úřadů, kteří vykonávají působnost stavebních úřadů i orgánů ochrany přírody a jsou „svojí“ obcí či krajem placeni. Reprezentují tak ve správních řízeních důležitou demokratickou kontrolu činnosti veřejné správy „zdola“, a to i v případech, kdy zaměstnanci obecních či krajských samospráv v důsledku rizika tzv. systémové podjatosti nekonají ve správních řízeních natolik nestranně, jak by v zájmu státní správy měli.

Spolky tak plní již 25 let nezastupitelnou úlohu v ochraně veřejného zájmu ve správních řízeních dotýkajících přírody a krajiny. A mají stěžejní podíl na významné judikatuře správních soudů i Ústavního soudu ve věcech stavebního práva s jednoznačným pozitivním vlivem na zlepšení české veřejné správy po roce 1989. Argumenty spolků se totiž často (až) u nezávislých a nestranných soudů ukazují jako pravdivé a podstatné. Nejvýznamnějším přínosem účastenství spolků je ale pozoruhodné množství zachráněných přírodních hodnot a lokalit před necitlivými stavebními či těžebními záměry, kterým by jinak naše veřejná správa dala zelenou.

Co dělat nyní?

V nejbližší době se snad najde 17 osvícených senátorů, kteří u Ústavního soudu navrhnou zrušení nejzávažnějších ustanovení, kterými novela znečistila náš právní řád a které jsou v rozporu s ústavním řádem. Především ta, která pocházejí z poslaneckých pozměňovacích návrhů, představují z hlediska ústavních principů právního státu, zákonnosti a spravedlivého procesu podstatný problém. Je pravděpodobné, že některá z nich Ústavní soud zruší. A je možné, že zruší v nějakém rozsahu i novelizaci odstavce 3 v § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny.

Jinak nezbývá, než do Poslanecké sněmovny zvolit jinou politickou reprezentaci a u ní se pak demokratickými prostředky domáhat navrácení práva spolků na účastenství ve správních řízeních v rozsahu, ve kterém jsme ho měli od roku 1992. A patrně již s rozumnými omezujícími podmínkami, které zabrání účelově zakládaným spolkům v přístupu do řízení. Představitelům betonové lobby se tím vezme z úst jejich hlavní slogan proti „ekoteroristům“, kteří svými vyjádřeními a odvoláními „blokují výstavbu“.

---

reklama

---