Jitka Jelínková: Destrukce zákona o ochraně přírody a krajiny již částečně proběhla

Foto | JJ Shev / Unsplash

Chtěla bych však připomenout, že i změny, které v klíčovém zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále též „ZOPK“), již proběhly, jsou velmi významným oslabením dlouholetých principů a pilířů tohoto zákona.

Tyto změny jsem si ještě před 5 lety nedovedla představit ani v nejhorších snech. Když jsem v roce 2001 začala působit jako právnička v resortu životního prostředí, říkávali pamětníci, že nejhorším ministrem životního prostředí byl ten (nějak se mi nechce jmenovat), za nějž MŽP ztratilo klíčovou kompetenci ústředního orgánu státní správy pro oblast územního plánování. V pozdějších letech jsme se obávali působení ministrů z řad ODS, ale k nějakým významnějším negativním změnám v právní ochraně životního prostředí nedošlo.

Zdaleka nejhorší vývoj práva ochrany přírody nastal za současného vedení MŽP, a na tom nic nezmění vcelku příznivý mediální obraz vytvářený rétorikou boje proti suchu, podporou akcí Sázíme 10 miliónů stromů apod. A nezmění na tom nic ani skutečnost, že některé ze změn dotýkajících se ochrany přírody a krajiny byly poslanecké návrhy, protože MŽP je samozřejmě odpovědné za to, jak dovede význam ochrany přírody v zákonodárném sboru obhájit.

Fakta? Zde jsou.

Podrobný článek redaktorky Ekolistu.cz Zdeňky Kováříkové (14. 5. 2021) o kácení stromů podél železnic se věnoval dopadům změn právní úpravy kácení dřevin rostoucích mimo les u železničních drah, tj. novely § 8 zákona o ochraně přírody a krajiny účinné od 1. 7. 2017, ještě zesílené změnou § 10 zákona o drahách účinnou od 15. 1. 2020 a mířící na všechno stromoví, tedy i lesní porosty, v tzv. dopadové vzdálenosti od dráhy. Ministerstvo životního prostředí vydalo hezkou metodiku, v níž se staví proti paušálnímu kácení bez vyhodnocení konkrétních skutkových okolností, v praxi však orgánům ochrany přírody ve snaze regulovat neodůvodněné kácení nijak nepomáhá, protože dosud nebylo schopno přimět Ministerstvo dopravy k řešení rozporů v tzv. dohodovacím řízení podle správního řádu.

Přečtěte si také |

Kácení stromů podél železnic. Hra, ve které ochrana přírody přišla o všechny dobré karty

Nejvýznamnější a vskutku „systémové“ oslabení právní ochrany přírody nastalo novelami zákona o ochraně přírody a krajiny spojenými s novelami stavebního zákona a tzv. urychlovacího (liniového) zákona, tj. zákony č. 225/2017 Sb. a č. 403/2020 Sb.. První z nich připustil, aby v případech, kdy zákon o ochraně přírody a krajiny vyžaduje povolení, resp. výjimku k určitému zásahu, nevedl orgán ochrany přírody v této věci samostatné správní řízení, ale vydával pouze tzv. závazné stanovisko, na jehož základě povolení vydává stavební úřad.

Konkrétně šlo o závazná stanoviska ke kácení dřevin pro účely stavebního záměru a závazná stanoviska jako podklad pro povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů.

Důsledky nahrazení samostatného rozhodování orgánu ochrany přírody pouhým závazným stanoviskem lze shrnout takto: omezené možnosti dokazování a tedy náležitého zjištění skutkového stavu a jeho odborného posouzení, tlak na rychlost vydání závazného stanoviska na úkor jeho věcné správnosti (o později zavedené fikci souhlasného závazného stanoviska se zmíním dále), nemožnost spolků účastnit se řízení a jako nezamýšlený, ale obvyklý efekt „legislativních experimentů“ velké nejasnosti mezi orgány ochrany přírody a stavebními úřady při aplikaci nových ustanovení.

Ještě zásadnější změnou však bylo velmi podstatné omezení přístupu ekologických spolků do správních řízení. Novelizací § 70 odst. 3 ZOPK ztratily ekologické spolky právo účastnit se všech řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle tohoto zákona (např. před stavebními úřady, báňskými úřady, orgány státní správy lesů, státní památkové péče atd.), a zůstalo jim pouze právo účastnit se „řízení podle tohoto zákona“, tj. zákona o ochraně přírody a krajiny. Jak známo, Ústavní soud nejtěsnější většinou zamítl návrh skupiny senátorů na zrušení této omezující změny (nález Pl. ÚS 22/17).

Vykácení 73 stromů podél silnice na Jesenicku změnilo krajinný ráz . ŘSD za to dostalo pokuty.

Foto | ČIŽP / ČIŽP

Aby toho nebylo málo, až doslova před pár týdny, tj. více než 3 roky po uvedené změně právní úpravy, začala ministerstva životního prostředí a pro místní rozvoj připouštět, zřejmě pod vlivem právní doktríny, výklad, že pokud orgán ochrany přírody vydává namísto jinak samostatného rozhodnutí (povolení ke kácení dřevin, povolení druhové výjimky) závazné stanovisko, které se „překlápí“ do rozhodnutí stavebního úřadu, mají ekologické spolky právo účastnit se v této části územního nebo stavebního řízení.

Převážná většina stavebních úřadů po 1. 1. 2018 upírala spolkům právo „mluvit“ z pozice účastníka řízení např. do povolování kácení a ukládání náhradní výsadby pro účely stavebních záměrů, a nelze jim to bez náležitého metodického vedení ze strany MMR a MŽP ani vyčítat.

Že ekologické spolky z pozice účastníka řízení leckdy hájí zájmy ochrany přírody a krajiny s daleko větším nasazením než správní orgány, je skutečnost, na které pomluvy či snad opravdu negativní zkušenosti s působením některých spolků nic nezmění. I odpůrce ekologických spolků snad jako občan souhlasí se závěrem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, podle nějž „argument, že občanům po veřejném zájmu nic není a je to věc pouze úředníků, pokládá rozšířený senát za absurdní“ (usnesení ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS).

Zákonem č. 403/2020 Sb. byl do zákona o ochraně přírody a krajiny vložen nový § 82a Jednotné závazné stanovisko k zásahu do přírody a krajiny podle liniového zákona. Při splnění stanovených podmínek (jde o umístění nebo provedení záměru stavby dopravní, vodní nebo energetické infrastruktury podle liniového zákona, pro který je vyžadováno závazné stanovisko EIA) nahrazuje toto jednotné závazné stanovisko všechny správní akty, které by jinak byly zákonem o ochraně přírody a krajiny vyžadovány; samostatné zůstává pouze stanovisko o vyloučení či nevyloučení významného vlivu na předmět ochrany nebo celistvost evropsky významné lokality nebo ptačí oblasti. Nahrazení veškerých závazných stanovisek a povolení včetně povolení výjimek ze zákonných zákazů podle ZOPK by se mohlo zdát přijatelným kompromisem mezi náležitým posouzením vlivu záměru na zájmy ochrany přírody a krajiny a rychlostí umisťování a povolování staveb podle liniového zákona.

Přečtěte si také |

V Zašové na Vsetínsku někdo podřezal několik desítek stromů v aleji

Stinnou stránkou nahrazování samostatných správních řízení před orgány ochrany přírody pouhým závazným stanoviskem jako podkladem pro rozhodnutí stavebního úřadu je ovšem to, že ekologické spolky či jiní účastníci řízení mohou zjištěný stav věci a jeho právní posouzení účinně rozporovat prakticky až v rámci odvolání proti rozhodnutí stavebního úřadu podmíněnému závazným stanoviskem. To vede buď k častější nutnosti rozhodnutí zrušit pro jeho vady a věc vrátit k novému projednání, nebo k pouze formálnímu vypořádání námitek odvolacím orgánem – a následně možným (a leckdy úspěšným) správním žalobám.

Naprosto zásadní změnou dotýkající se ochrany všech veřejných zájmů při rozhodování o všech stavbách obecně je fikce souhlasného závazného stanoviska dotčeného orgánu zákonem, pokud není vydáno ve lhůtě pro jeho vydání (§ 4 odst. 9 stavebního zákona, ve znění účinném od 1. 1. 2021).

Ochrana žadatele (stavebníka) před nečinností veřejné správy je jistě potřebná, ale pozitivní fikce („orgán mlčí, takže souhlasí“) byla v právu vždy chápána jako výjimečný institut, protože její rizikovost pro ochranu veřejných zájmů a s nimi se leckdy prolínajících soukromých zájmů sousedů stavebníka je evidentní. Vyřídit žádost „fikcí“ (tj. nedělat nic) je nepochybně velkým lákadlem pro dotčené orgány včetně orgánů ochrany přírody, ať již z důvodu skutečného přetížení, neznalosti či důvodů mnohem temnějších, včetně „záměrné nečinnosti v důsledku ilegální koordinace postupu“ mezi žadatelem a příslušným pracovníkem dotčeného orgánu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 As 10/2009 – 86 ze dne 25. 6. 2009, č. 2255/2011 Sb. NSS, k fikci souhlasu s ohlášením stavby podle § 106 odst. 1 stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2012). Takže se jistě dočkáme povolování kácení fikcí (kupodivu náhradní výsadba se fikcí neuloží), udělování fiktivních souhlasů k zásahům do významných krajinných prvků atp.

Nový stavební zákon, o kterém má 26. května hlasovat Poslanecká sněmovna, pak destrukci ochrany přírody a krajiny ve střetu se stavebními záměry dokončí.

Přečtěte si také |

Petr Svoboda: Zastavějí všechno kolem vás

Pro čtenáře, kteří úřadování kolem přírody a krajiny (potažmo mnohé jiné úřadování) považují za víceméně zbytečné a jeho redukci vítají, dodávám, v čem s nimi souhlasím.

Souhlasím v tom, že orgány ochrany přírody (a správní orgány obecně) mnohdy přepečlivě až nadbytečně „úřadují“ v případech, kdy věcně jde o málo, zatímco v případech, kdy by měly hájit skutečné hodnoty přírody a krajiny např. proti vlivnému investorovi, ustupují (a leckdy napíší stohy stránek, aby zdůvodnily, proč je zásah do přírody a krajiny přijatelný). Pokud ale orgány ochrany přírody ztrácejí právní nástroje, nemůžou je ani ti výjimečně dobří a odvážní úředníci využívat.